I OSK 997/17

Sygn. akt I OSK 99717 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1716/16 w sprawie ze skargi C. U. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od C. U. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1716/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. U., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. rozstrzygnął o ustaleniu klasyfikacji gruntów zmienionych użytków gruntowych w działce nr [...] obręb [...] zgodnie z wynikami gleboznawczej klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych zawartych na mapie klasyfikacyjnej opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził nieważność decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. C. U. odwołał się od decyzji organu I instancji. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje m. in. zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej. Z akt sprawy wynika, że podczas gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] ustalono także rodzaje użytków gruntowych (m.in. w miejsce użytku gruntowego las wskazano grunty orne). Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. rozstrzygnął więc o zmianie użytków gruntowych występujących na ww. działce nr [...]. Niemniej ustalenie rodzaju użytków gruntowych występujących na działce nr [...] zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie dla określenia rodzajów użytków gruntowych miała treść obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasów obejmującego m.in. przedmiotową działkę, z którego wynika, że na działce nr [...] występuje las. Zatem Starosta rozstrzygając m.in. o zmianie rodzaju użytku gruntowego stworzył w ewidencji gruntów stan sprzeczny z wiążącym uproszczonym planem urządzenia lasu, a tym samym w sposób rażący naruszył art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Starosta wydając decyzję działał wbrew nakazowi zawartemu w art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiącemu, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowiącemu, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Dopóki bowiem dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu, to nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Same wskazania gospodarcze, na które powołuje się skarżący, tj. Rb I (zrąb całkowity), Odn. (odnowienie), Piel. (pielęgnacja) lub przeklasyfikowanie, nie powodują automatycznej zmiany zapisów w takim planie określających czy na danej działce ewidencyjnej znajduje się las czy też nie. Tylko zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu może stanowić podstawę do zmiany rodzaju użytku gruntowego, wykazywanego w ewidencji gruntów i budynków. I świadectwo legalności pozyskania drewna, na które także powołuje się skarżący, może stanowić ewentualną podstawę do zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. C. U. w skardze na ww. decyzję Głównego Geodety Kraju zarzucił naruszenie: art. 20 ust. 2 ustawy o lasach; art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 18 ust. 1 i 4 ustawy o lasach w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzania lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 8; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że Starosta Wołomiński rozstrzygnął o ustaleniu klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych występujących na działce nr [...] zgodnie z wynikami klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych z lasu oraz gruntu zadrzewionego i zakrzewionego na użytki gruntowe – grunt rolny i grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych. Za podstawę miał Uproszczony Plan Urządzenia Lasów niebędących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie miasta K., pow. Wołomiński, woj. Mazowieckie, na okres 1 styczna 2009 r. – 31 grudnia 2018 r. i wynikające z niego ustalenia. Plan ten obejmował działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...]. W treść tego planu w: 1) Tabeli "Rejestr działek leśnych i gruntów do zalesienia wg właścicieli", w "Opisie i powierzchni lasów" podano, że 0,2100ha powierzchni działki nr [...] występuje las; 2) Tabeli "Opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia", w "Opisie taksacyjnym lasu" podano, że Teren osiedlowy Drzewostan źle produkujący; we "Wskazaniach gospodarczych" podano, że Rb I (tj. zrąb całkowity) Odn. (tj. odnowienie), Piel. (pielęgnacja) lub przeklasyfikowanie. W świetle powyższego Sąd nie zanegował stanowiska organu, że dla ewidencji gruntów i budynków wiążące są ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasu, niemniej w stanie faktycznym jaki miał za podstawę swoich ustaleń Starosta Wołomiński, nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu klasyfikacji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu ustalenia Planu nie były jednoznaczne. Przy zestawieniu treści graficznej i tekstowej mogły budzić wątpliwości, tym samym stwarzać podstawy interpretacyjne. Skoro w części tekstowej stwierdzono expressis verbis – zrąb całkowity, pielęgnacja lub przeklasyfikowanie – to mogło to bez wątpienia budzić wątpliwości - czy aby nie może to znaczyć, że granice terenu objętego planem mogą ulegać zmianie w następstwie późniejszego przeklasyfikowania gruntów, jeszcze w okresie obowiązywania Planu. Brak oczywistej niezgodności treści decyzji z ustaleniami Planu, które organ poczynił wydając decyzję kontrolowaną w trybie nieważnościowym wyklucza trafność stanowiska organu odwoławczego jakoby decyzja z [...] grudnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie w ewidencji gruntów i budynków ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasu, może być dokonywane inaczej niż poprzez odwzorowanie tych ustaleń w ewidencji gruntów i budynków; w konsekwencji błędnej wykładni art. 20 ust. 2 ustawy o lasach norma stanowiona tym przepisem została w sprawie błędnie zastosowana; b) art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, z uwzględnieniem przepisów o lasach może mieć miejsce inaczej niż poprzez odwzorowanie w tej ewidencji ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasu; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie; 2) naruszenie prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, tj. przyjęcie że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uwzględnienie skargi, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania; b) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, tj. umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, oraz przepisów postępowania. Zważywszy jednak, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wskazany przepis art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego; tym samym więc przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nie można przyjąć inaczej, niż to wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, że ograniczenie w postaci uwzględniania przy dokonywaniu wpisów w ewidencji gruntów planu urządzenia lasu, odnosi się do takich zmian w ewidencji gruntów, które dotyczą granic i powierzchni lasów. Chodzi tu o dotyczące granic i powierzchni lasów wpisy danych objętych aktualnie obowiązującym dla danego obszaru gruntów leśnych planem urządzenia lasu albo uproszczonym planem urządzenia lasu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (Ls) - por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 355/11. Inaczej ujmując wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z 1991 r. o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/07). Również w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 472/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podnosi, że nie neguje, że dla ewidencji gruntów i budynków wiążące są ustalenia uproszczonego planu urządzenia w zakresie granic i powierzchni lasów, ale równocześnie stwierdza, że w stanie faktycznym tej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu klasyfikacji została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, albowiem ustalenia planu nie były jednoznaczne. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, albowiem jest ono sprzeczne z przepisami art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, z których to przepisów wynika jasna i czytelna, bezwzględnie obowiązująca norma prawna zgodnie z którą wynikająca z planu urządzenia lasu (uproszczonego planu urządzenia lasu) powierzchnia i granice lasu są wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Sąd I instancji błędnie przyjął, że ustalenia planu były niejednoznaczne, a następnie sformułował błędny wniosek. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że plan urządzenia lasu (uproszczony plan urządzenia lasu) zgodnie z definicja zamieszczoną w art. 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, to podstawowy dokument planistyczny w zakresie gospodarki leśnej, opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. U podstaw wprowadzenia obowiązku sporządzania tego instrumentu planistycznego pozostaje przekonanie o konieczności odpowiedniego zaplanowania warunków, w jakich ma być realizowana gospodarka leśna na danym terenie, niezależnie od podstawowych funkcji lasu, jego lokalizacji, czy też związanych z nim specyficznych zasobów roślinnych lub zwierzęcych. Pełne plany urządzenia lasu sporządzane są wyłącznie dla lasów stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa. Dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów państwowych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przepisy ustawy o lasach przewidują sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasów, które od pełnych planów urządzenia lasów różnią się mniejszym poziomem szczegółowości zawartego w nim opisu lasu i gruntów przeznaczonych do zalesiania oraz podstawowych zadań dotyczących gospodarki leśnej. Stąd też plan urządzenia lasu (uproszczony plan urządzenia) oprócz danych dotyczących granic i powierzchni lasów zawiera również inne dane takie jak przykładowo: opis, ocenę stanu technicznego lasu, cele zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jednak adresatem tej części planu nie jest organ prowadzący ewidencje gruntów, lecz właściciel lasu i organ wykonujący zadania z zakresu gospodarki leśnej zgodnie z przepisami ustawy o lasach. Dlatego też organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków nie może oceniać, analizować tej części planu urządzenia lasu (uproszczonego planu urządzenia lasu) w której zawarte są określone cele, zadania, obowiązki związane z gospodarka leśną. Organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków związany jest wyłącznie tym fragmentem planu urządzenia lasu (uproszczonego planu urządzenia lasu) w którym określone zostały granice i powierzchnia lasu i w tym zakresie nie może czynić samodzielnych ustaleń, które byłyby sprzeczne z planem. Natomiast przepisy ustawy o lasach regulują i dopuszczają tryb zmiany planu urządzenia lasu (uproszczonego planu urządzenia lasu), zmiana planu w zakresie granic i powierzchni lasu będzie podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są zasadne, a w konsekwencji zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego, że skuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a istota sporu dotyczyła przepisów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie określonej w art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę jako niezasadną. W sprawie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.