I OSK 993/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 marca 2022 r. nr KKU-225/20 w przedmiocie stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, PKP) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 marca 2022 r., nr KKU-225/20 (dalej: zaskarżona decyzja;), którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (dalej: decyzja komunalizacyjna) stwierdzającą nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków – Nowa Huta, obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4783 ha. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek: a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją; b) błędnego zastosowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; c) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do PP PKP; 2) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości polegającej na błędnym zastosowaniu; d) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez błędną wykładnię polegająca na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.; (2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki; (3) art. 151 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., , art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., 75 k.p.a. i 77 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa z 10 maja 1990 r.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r. Nie jest kwestionowane, że w wyżej wskazanej dacie nieruchomość objęta wydaną w sprawie decyzją komunalizacyjną stanowiła własność Skarbu Państwa. Kwestia sporna sprowadza się do tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie PKP, co wyłącza ją spod komunalizacji. Ciężar udowodnienia przysługiwania PKP w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, co wyłączałoby nabycie ex lege prawa własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., spoczywał na skarżącym kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały dotyczące sposobu dowodzenia w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwania przedsiębiorstwu PKP prawa zarządu: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Podstawą do przyjęcia, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością gminy. W żadnym akcie prawnym, a w szczególności w ustawie z 10 maja 1990 r., nie określono jednak środków dowodowych, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu państwowej jednostce organizacyjnej w dniu 27 maja 1990 r. Sytuacja ta stanowiła asumpt do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymienionych wyżej uchwał. W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." Stanowisko to podtrzymano w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w myśl której: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W świetle przedstawionej argumentacji wobec tego, że w sprawie nie przedstawiono żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (gdyż takiego dokumentu nie stanowi - powołana przez PKP - decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków – Nowa Huta z 30 września 1986 r. o ustaleniu na rzecz PKP opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w Krakowie o łącznej powierzchni 191,7635 ha) należało przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W pierwszym z wymienionych przepisów ustawodawca przewidział nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast w myśl art. 34a ustawy komercjalizacyjnej grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wymaga podkreślenia, że data stanowiąca przesłankę nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego została określona, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, przepisy art. 34 oraz art. 34a ustawy komercjalizacyjnej nie dotyczą gruntów objętych komunalizacją z mocy prawa (tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), lecz gruntów komunalizowanych na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (tak też np. NSA w uzasadnieniu wyroków z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1417/11, z 21 sierpnia 2024 r., I OSK 679/23, z 19 grudnia 2025 r., I OSK 597/24). Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zarzutów skargi. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości zaakceptowania przez sąd ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, a do tego w istocie sprowadza się zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. Nieskuteczne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Pierwsze dwa z wymienionych przepisów nie zostały zastosowane przez Sąd I instancji, gdyż zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia wskazanych przepisów. Jeśli zaś chodzi o art. 151 p.p.s.a. to naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić jako efekt naruszenia przez Sąd przepisów traktujących o zakresie ustaleń i ocen prawnych dokonywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albo ocen w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżący kasacyjnie przypisał bowiem naruszenia prawa organom administracji i w tym upatruje naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a., gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w danym przypadku nie uczyniono. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., 75 k.p.a. i 77 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.) w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Bezskuteczne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w punktach 1 lit. b), 1 lit. c) oraz 1.2 petitum skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną należy tak zredagować, aby jej treść nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwi sądowi kasacyjnemu zweryfikowanie racji strony skarżącej pod względem merytorycznym. Powołując zarzuty kasacyjne pełnomocnik powinien zatem wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób zgodny z ustawowymi wymogami. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego podstawę konstruowania zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, stawiając tego rodzaju zarzut skarżący kasacyjnie winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji albo wyjaśnić na czym polegało niewłaściwe zastosowanie danego przepisu przez sąd. Analizowane zarzuty kasacyjne tych warunków nie spełniają, przez co nie poddają się kontroli instancyjnej. Za wadliwe konstrukcyjnie, w szczególności jako nieprzewidziane w ustawie, należy bowiem uznać zarzuty: błędnego zastosowania przepisu polegające na jego niezastosowaniu (punkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej), błędnej wykładni przepisu poprzez jego pominięcie (punkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej) oraz błędnej wykładni przepisu polegającej na jego błędnym zastosowaniu (punkt 1.2 petitum skargi kasacyjnej). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.