I OSK 990/21

Dnia 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 664/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. V.S.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 664/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – orzekając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi Gminy [...] - uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie (cyt.): "przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy", to jest: art. 91 ust. 1 zdanie drugie i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 57 § 4 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4 k.p.a. a wobec tego Sąd niezasadnie zastosował art. 148 p.p.s.a. i uchylił akt nadzoru. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy (ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi) wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że Sąd Wojewódzki wadliwie obliczył upływ 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., to jest z pominięciem regulacji zawartej w art. 57 § 4 k.p.a., a do której zastosowania zobowiązuje odesłanie z art. 91 ust. 5 u.s.g, zgodnie z którym: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio." Na poparcie swego stanowiska skarżący kasacyjnie przytoczył kilka wyroków sądów administracyjnych, podnosząc – iż wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - przyjęta przez Sąd wykładnia prawa nie była dominującą w orzecznictwie, zwłaszcza w świetle katalogu bardziej współczesnych orzeczeń. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2021 r. Gmina [...] wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Gminy, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy był zgodny z prawem, gdyż Sąd ten prawidłowo zinterpretował art. 91 ust. 1 zdanie drugie i art. 91 ust. 5 u.s.g. a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 148 p.p.s.a. Uczestniczka postępowania zgodziła się przy tym wprawdzie z poglądem, że kwestia wykładni art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.s.g. jest rozbieżnie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, ale jednocześnie twierdziła, że nie można było zgodzić się ze skarżącym organem, jakoby pogląd, iż do terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. nie stosuje się przepisu art. 57 § 4 k.p.a. był poglądem przebrzmiałym i odosobnionym we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaprzeczeniem tej tezy stanowiły bowiem choćby dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 428/20 i II SA/Rz 423/20), przytoczone w piśmie Gminy, a w których Sąd wykluczył możliwość stosowania regulacji z art. 57 § 4 k.p.a. do terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto Gmina podnosiła też, iż również w piśmiennictwie wskazuje się na pogląd wykluczający możliwość zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. zdanie drugie u.s.g. (M. Pacura "Obliczanie terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy" Wyd. Lex/el. 2015 r.). W związku z tym w w/w piśmie przedstawiono szerszą argumentację przemawiająca za takim poglądem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wprawdzie przy tym – zdaniem autora tej skargi - zarzuty w niej zawarte zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 91 ust. 1 zdanie drugie i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 57 § 4 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4 k.p.a. a tym samym niezasadnym zastosowaniu przez Sąd Wojewódzki art. 148 p.p.s.a., tym niemniej w istocie rzeczy zarzuty te w części odnosiły się również do obrazy prawa materialnego. Błędnie bowiem autor skargi kasacyjnej twierdził, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r (sygn. akt I OSK 684/11) oraz z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 911/16) przyjęto, iż przepisy art. 91 ust. 1 zdanie drugie i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) (cyt.): "nie mają charakteru normy materialnej". Wręcz przeciwnie, w wyroku zapadłym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 684/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził (cyt.): "... nie ulega wątpliwości, że wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin jest terminem materialnoprawnym, określa bowiem okres, w którym organ nadzoru może skorzystać z przysługujących mu kompetencji...". Podobnie także w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 911/16, skład orzekający przyjął, iż (cyt.): "...termin, w którym organ nadzoru może skorzystać ze swoich uprawnień ma charakter materialny, prekluzyjny...". Taki też pogląd wyrażany jest praktycznie w całym orzecznictwie sądowoadministracyjnym a to uzasadnia stanowisko, że zarzut kasacyjny, odnoszący się do art. 91 ust. 1 zdanie drugie w zw. z ust. 5 u.s.g. nie miał charakteru procesowego a stanowił zarzut obrazy prawa materialnego. Z uwagi zaś, że w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów procesowych była uzależniona od prawidłowości dokonania wykładni prawa materialnego, w pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlegały kwestie materialnoprawne. W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wskazując na istotne naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (w tym przepisów kompetencyjnych określonych w art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa – w tym § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...]. Sporne natomiast było, czy 30 - dniowy termin, w którym Wojewoda posiadał kompetencję do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ( art. 91 ust. 1 u.s.g.) został w tym przypadku dochowany. Uchwała Rady Gminy została bowiem doręczona Wojewodzie w dniu 2 kwietnia 2020 r. a zatem wyżej wspomniany termin upływał w dniu 2 maja 2020 r. (sobota) podczas, gdy rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane w dniu 4 maja 2020 r. (poniedziałek). W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność poglądów dotycząca obliczania 30-dniowego terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednakże za dominujące w judykaturze należało uznać stanowisko prezentowane przez Gminę [...]. Sprowadzało się zaś ono do poglądu, że do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 57 k.p.a.). Termin ten ma bowiem charakter materialnoprawny – a zatem prekluzyjny. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym przewiduje również, iż z upływem terminu z art. 91 ust. 1 organ nadzoru może zaskarżyć zarządzenie czy uchwałę organu samorządowego do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Poza tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – art. 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można zatem stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zatem zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Sąd podkreślił także, iż przeciwnemu poglądowi (odpowiedniemu stosowaniu art. 57 k.p.a.) sprzeciwia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), a które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Przytaczając zatem szereg wyroków sądów, w których w szczególności akcentowano, że: art. 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego tylko przez strony postępowania oraz, że art. 91 ust. 1 u.s.g. określa w sposób samodzielny i kompleksowy kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni, a ponadto, iż art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje szanować samodzielność jednostek samorządu terytorialnego zaś art. 171 ust. 1 Konstytucji RP określa granice sprawowanego nad tymi jednostkami nadzoru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18, z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 911/16, z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 28u7/16, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 201/10 i z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08), Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. powinien być liczony z uwzględnieniem art. 57 § 4 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Wojewoda [...], który z kolei w skardze kasacyjnej odwoływał się do tej części wyroków sądowych, w których wyrażono pogląd przeciwny. W szczególności wskazano, że w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 911/16/16) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro nie wyłączono przepisów K.p.a. w sposób wyraźny z zastosowania ich w przypadku orzekania przez organ nadzoru, to nie ma żadnych przeszkód, aby przy liczeniu biegu owych 30 dni stosować zasady obliczania przewidziane w K.p.a. Podkreślono też, iż w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2727/16) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że ponieważ kwestia obliczenia w sposób prawidłowy biegu terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a związany z art. 91 ust. 1 tej ustawy ust. 5 tegoż artykułu stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio", to odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, iż również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. Przepis ten zaś przewiduje, że do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Skarżący kasacyjnie powołał się także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (I OSK 2012/11 ) i z dnia 2 czerwca 2016 r. (sygn. akr II OSK 585/16) oraz kilka wyroków sądów wojewódzkich, w których wyrażono analogiczne poglądy. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższy 30 - dniowy termin przewidzianym dla organu nadzoru jest terminem ustawowym a jednocześnie ustrojowym. Z tego też powodu w orzecznictwie nie ma w zasadzie sporu co do tego, że termin, określony w art. 91 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i jest traktowany jako termin zawity (prekluzyjny). W związku z tym wyjaśnić trzeba, iż tego rodzaju terminy mogą być określane albo poprzez wskazanie konkretnej daty kalendarzowej, z upływem której taki termin wygasa, albo poprzez określenie długości trwania terminu (np. "nie dłużej niż 30 dni"). W obu jednak przypadkach termin zawity – jak wyżej wspomniano - wygasa, jeśli upłynie okres czasu, którego on dotyczył. Istota bowiem terminów zawitych polega właśnie na tym, że w żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu, jakoby ustawodawca, regulując określoną sytuację z zastosowaniem terminu zawitego, miał zawsze obowiązek określenia, w jaki sposób w danym przypadku termin ten należałoby obliczać. Ustawodawca może niewątpliwie to uczynić, ale jeśli takich regulacji w treści danego aktu nie ustanowi to należy uznać, iż w takim przypadku obowiązują w tym zakresie zasady ogólne. Termin, określony poprzez wskazanie konkretnego dnia kalendarzowego, wygasa po upływie tego właśnie dnia a termin określony ilością np. dni - po ich upływie (po upływie ich liczby). Z tego powodu, skład orzekający stoi na stanowisku, że wykładnia prawa materialnego, dotycząca sposobu obliczania omawianego 30-dniowego terminu, dokonana w skardze kasacyjnej oraz w powołanych w niej orzeczeniach nie była uzasadniona. Przyjęcie bowiem poglądu, że – z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio - mógłby mieć w tym wypadku zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a., a który z kolei przewiduje, iż jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni, w istocie rzeczy prowadziłoby do przedłużenia owego 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Powyższe stałoby zaś nie tylko w sprzeczności z pojęciem samej instytucji terminu zawitego, który – jak wyżej wspomniano - nie podlega ani przywróceniu, ani żadnemu przedłużeniu, ale prowadziłoby do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł, skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych, obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w Rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 k.p.a. dotyczą bowiem jedynie zasad obliczania terminów procesowych, wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych, w tym ustrojowych. Podnieść też w tym miejscu należy, że jak przyjmuje doktryna (vide: np. Dolnicki Bogdan i Jan Paweł Tarno – "Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji" WKP 2012), rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 u.s.g. ) są: aktami administracyjnymi indywidualnymi, władczymi, o jednostronnym rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej. Są one przy tym środkiem nadzoru nad takimi aktami jak uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego a zatem nadzoru wkraczającego najbardziej w obszar zagwarantowanej konstytucyjnie tym jednostkom samodzielności. Zdaniem składu orzekającego, z tego właśnie powodu ustawodawca przewidział, że o nieważności uchwały (zarządzenia) orzeka organ nadzoru jedynie w ściśle określonym terminie. Po jego upływie organ ten traci powyższą kompetencję. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego dokonywanie oceny, czy wspomniany okres 30 dni jest w tym wypadku terminem wystarczającym dla działań nadzorczych wojewody. Taki bowiem okres przewidział ustawodawca i to w ustawie ustrojowej. Z tego względu skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji, towarzyszącej poglądowi o dopuszczalności stosowania, do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., pomocniczo art. 57 § 4 k.p.a. Pogląd taki został zaś wyrażony np. we wspomnianym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 911/16/16). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając swoje stanowisko, przyjął, że twierdzenie odmienne (cyt.): "prowadziłoby do wniosku, że uprawnienie zagwarantowane w drodze ustawy byłoby iluzoryczne, bowiem organ nie byłby w stanie realizować owego prawa z racji braku aparatu pomocniczego jakim jest praca urzędu wojewódzkiego." W rezultacie, zdaniem składu orzekającego, zgodzić się należy z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 684/11), że odpowiedniemu stosowaniu w analizowanym przypadku art. 57 k.p.a. przeciwstawia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171 Konstytucji RP), które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Zauważyć przy tym jednocześnie należy, że skoro w przypadku niedochowania omawianego 30-dniowego terminu wojewoda – jako organ nadzoru - może zawsze daną uchwałę (zarządzenie) zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.) to - jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 54/11) - nie powstaje ryzyko, że upływ tego terminu doprowadzi do tego, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała sprzeczna z prawem. Z tych zatem powodów skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zawarta w art. 91 ust. 5 u.s.g. norma prawna, zgodnie z którą "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio", nie dotyczy 30-dniowego terminu materialnoprawnego, określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W związku z tym zarzuty kasacyjne oparte na błędnej wykładni art. 91 ust. 1 zdanie drugie i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w powiązaniu z art. 57 § 4 k.p.a. okazały się w tym przypadku nieuzasadnione. Okoliczność ta zaś prowadziła do wniosku, iż również z zarzut procesowy, oparty na art. 148 p.p.s.a., nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Skoro bowiem – jak słusznie przyjął to Sąd Wojewódzki – zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane po upływie terminu przewidzianego dla jego wydania, to niewątpliwie zachodziła podstawa do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego (bez badania jego merytorycznej zasadności ). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo procesowe z dnia 2 września 2021 r. nie mogło zostać uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną.