I OSK 983/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych spółki akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 577/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych spółki akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2020 r. nr KKU-20/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 577/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę X. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2020 r. nr KKU-20/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości (k. 79, 84-90 akt sądowych). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 14 grudnia 2017 r. nr NWXVa.7532.324.2.2015 (dalej decyzja z 14 grudnia 2017 r.), Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda) na podstawie art. 18 ust. 1 i [art.] 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej pwust lub ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta K., obrębie ewidencyjnym nr [...], D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0281 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Katowice-Wschód w K. (dalej Nieruchomość). Wojewoda ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów obrębu [...] D., figurowały działki nr [...] i [...], gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa - Zarząd Kolejowy. W aktach sprawy znajduje się kserokopia wykazu zmian gruntowych potwierdzająca, że działka nr [...] powstała z działek nr [...] i [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W dziale drugim tej księgi prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą wpisu prawa własności był wpis prawa własności w księdze wieczystej L. W[yk]. L. [...], założonej dla nieruchomości, dla której prowadzona była dawna księga wieczysta D. Wyk. L. [...]., i w której było ujawnione prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 15 grudnia 2015 r. X. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej X., skarżąca lub Spółka) poinformowały, że dysponują decyzją Urzędu Miejskiego w Katowicach z 5 stycznia 1988 r. nr G.09.8222/4/1/188/Opł (dalej decyzja z 5 stycznia 1988 r.) ustalającą opłatę roczną za zarząd, która zdaniem skarżącej, potwierdza prawo zarządu do gruntu w dniu 27 maja 1990 r. Wojewoda "stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, jak wynika z zapisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości." [s. 2 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 577/20 - brak takiego stwierdzenia w decyzji z 14 grudnia 2017 r. - uw. NSA]. Przedsiębiorstwo państwowe X. w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. nie miało tytułu prawnego do nieruchomości na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159). W późniejszym terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14 poz. 74) lub na podstawie zawartej z[a] zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, której X. również nie posiadają. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z 31 dnia stycznia 2020 r. nr KKU-20/18 (dalej decyzja z 31 stycznia 2020 r.), po rozpatrzeniu odwołania X. S.A., utrzymała w mocy decyzję z 14 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Komisja przywołała treść art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust. Wyjaśniła tryb i zasady stosowania tego przepisu. Komisja wyjaśniła i szeroko omówiła, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazała, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ugg), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z art. 38 ust. 2 ugg wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast. [ugg], obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro w myśl art. 6 ugg, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Komisja uznała, że prawo zarządu, które X. wywodzi z dyspozycji art. 80 ugg, nie powstało na rzecz X., szczegółowo wyjaśniając przy tym motywy takiego stanowiska. Komisja stwierdziła, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika, by w formie prawem przewidzianej, owa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz X., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Komisja uznała, że decyzja uwłaszczeniowa nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zaskarżoną decyzją komunalizacyjną. Komisja wyjaśniła, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o komunalizacji mienia na dzień 27 maja 1990 r. Z kolei decyzja uwłaszczeniowa rozstrzyga biorąc pod uwagę stan na dzień 5 grudnia 1990 r. Komisja podniosła, że art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji X. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., natomiast przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 pwust. Nie mogą odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 pwust. Komisja powołała się w tym zakresie na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 12.4.2005 r. K 30/03 (dalej wyrok K 30/03), gdzie Trybunał podniósł, że "uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji X., przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Art. 34a ustawy o komercjalizacji X. dotyczy bowiem gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, czyli gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujących się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu X.". Komisja uznała, że owa nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust na rzecz Gminy K. Skargę wywiodły X. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., zarzucając decyzji z 31 stycznia 2020 r. naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez bezzasadne przyjęcie, że Gmina K. z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust; 2. art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3. art. 80 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina K. nie nabyła Nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego; rozpatrzenie sprawy przez odmowę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Gminę K., a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy Komisji do ponownego rozpoznania; o zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania na rzecz skarżącej (k. 2-3 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 577/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy - w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W ocenie Sądu I instancji, Komisja zasadnie uznała, że Spółce nie przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podzielanym przez skład orzekający Sądu I instancji, użyte w art. 5 ust. 1 pwust przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (wyrok NSA z 23.2.2010 r. I OSK 593/09, Lex 595433; wyrok WSA z 7.12.2010 r. I SA/Wa 1109/10, Lex 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 [pwust] następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe X. (dalej ppX.) dysponowało tytułem prawnym do tej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez ppX. było jedynie władztwem faktycznym. Ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się przez skarżącą na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "X." (Dz.U. nr 84 poz. 948 ze zm., dalej ustawa o komercjalizacji lub ukX.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy ustawy o komercjalizacji, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 pwust, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 pwust, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał w wyroku K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "X." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 80 poz. 720), który wprowadza art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Art. 34a nie dotyczy niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 pwust - w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ukX. jest utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (wyroki NSA z: 18.2.2014 r. I OSK 1711/12; 19.12.2013 r.: I OSK 1212/12, I OSK 1211/12, I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22.11.2013 r. I OSK 1091/12; z: 2.10.2013 r. I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11.9.2013 r.: I OSK 748/12, I OSK 727/12; 13.3.2013 r. I OSK 1716/12; z 6. 2.2013 r.: I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 .1. 2013 r.: I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11; 18.6.2013 r. I OSK 45/12; z 18.4.2013 r. I OSK 1941/11 i I OSK 1830/11; 2.2.2012 r. I OSK 282/11). Niewątpliwie skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, w formie decyzji, umowy, protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że X. władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie z art. 6 ugg, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1. decyzja o oddaniu w zarząd, 2. zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3. umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [X.] nie dysponuje. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (wyrok NSA z 2.2.2006 r. I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd winna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23.9.1993 r. III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27; Lex 3959). W ocenie Sądu I instancji, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 pwust, ppX. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu X. Powyższe jasno wynika m. in. z rejestru gruntów obrębu [...] D., figurowały działki nr [...] i [...], gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa - Zarząd Kolejowy. Bezspornym jest, że działka nr [...] powstała z działek nr [...] i [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności spornego gruntu wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie ma żadnego dowodu, że sporny grunty znajdował się w zarządzie skarżącej. Dowodu takiego nie przedstawiła sama skarżąca. Nie może być bowiem za taki uznana sama tylko decyzja Urzędu Miejskiego w Katowicach z 5 stycznia 1988 r. nr G.09.8222/4/1/188/Opł w sprawie opłaty rocznej za zarząd gruntem. W sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu ww. nieruchomości w zarząd, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, winna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione (wyrok NSA z 28.1.2020 r. I OSK 1773/18, Lex 2798891). Dominujący jest w judykaturze pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo - w sytuacji gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania (wyroki WSA w Gliwicach z: 4.7.2018 r. II SA/Gl 274/18; 30.9. 2016 r. II SA/Gl 637/16; 7.1.2016 r. II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie z: 17.7.2013 r. II SA/Kr 560/13; 15.3.2013 r. II SA/Kr 97/13; 5.10.2015 r. II SA/Kr 801/15; wyroki NSA z: 26.4.2012 r. I OSK 651/11; 10.9.2014 r. I OSK 204/13; 30.6.2015 r.; z 26.4.2017 r.: I OSK 1764/15, I OSK 2469/13; 17.1.2019 r. I OSK 130/17; 16.7.2019 r. I OSK 2385/17). W treści decyzji z 5 stycznia 1988 r. nie ma żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu dla X.. W dotychczasowym orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 pwust pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (np. wyroki NSA z: 2.2.2006 r. I OSK 1295/05; 22.1.2009 r. I OSK 156/08). Prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego X. Zarząd ten musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. W orzecznictwie NSA ugruntowało się stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "X." oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął NSA m.in. w wyrokach w sprawach: I OSK 1457/06, I OSK 929/09, I OSK 1475/11). NSA zwracał uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy X. legitymuje się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie istniejący po stronie X. tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (wyroki NSA, w tym m. in. z: 30.9.2010 r. I OSK 1528/09, Lex 745064; z 18.6.2008 r.: I OSK 942/07, Lex 490835; I OSK 940/07, Lex nr 490137; I OSK 941/07, Lex 490134; z: 27.6.2008 r. I OSK 1019/07, Lex 490145; 18.12.2007 r. I OSK 1884/06, Lex 939292. Nie można prawa zarządu X. wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego X., ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "X." (Dz.U. nr 26 poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa X. służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.2.2017 r. I OPS 2/17 (dalej uchwała I OPS 2/17), w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa X. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.).", W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/17 podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "X.", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający X. nabycie prawa zarządu ex lege.". Sąd I instancji, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni ten pogląd podzielił. Moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51 poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego X. nie ujęła. Określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego X. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. W świetle powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 pwust, X. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. W niniejszej sprawie skarżąca nie doznała uszczerbku w zakresie przysługujących jej praw oraz gwarancji procesowych. Organ wielokrotnie informował skarżącą o toczącym się postępowaniu w sprawie, pouczając ją jednocześnie o jej prawach (zawiadomienia z: 25 listopada 2015 r., 25 października 2017 r.). Skarżąca pismem z 15 grudnia 2015 r. przesłała organowi stanowisko, mające jej zdaniem świadczyć o tym, że na dzień 27 maja 1990 r., X. przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. Wydanie zaskarżonej decyzji nie uniemożliwiło stronie podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej w powyższym zakresie, co skutkuje uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie można skutecznie zarzucić organom administracji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego ani prawa materialnego (k. 79, 84-90 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodły X. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. M.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 577/20 w całości, zarzucając wyrok naruszenie: a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: 1. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120 ze zm., dalej rozporządzenie) przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu; 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm., dalej ugg) przez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję; 3. art. 87 ust. 1 ugg przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego X. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej pwust) przez jego niezastosowanie i art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust przez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, że mienie to staje się komunalnym, mimo że grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji; b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie i art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; przedstawienie Pełnemu Składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa X. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm.)"; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 98-101v, 129 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dnia 16 grudnia 2024 r. w sprawie I OPS 2/23 podjął następującą uchwałę: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)" (ONSAiWSA 2025/2/18). Zasadny okazał się zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120, zm. z 1999 r. nr 94 poz. 1099, dalej rozporządzenie). W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ów brzmiał: "Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5) na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: [...] 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, [...]". W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Skład poszerzony wskazał: "[...] Ustawa z 1990 r. wprowadziła do porządku prawnego instytucję tzw. "uwłaszczenia" państwowych osób prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie (tj. 5 grudnia 1990 r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. [...] Stosownie do art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również okres użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. Ustawą z 7 października 1992 r., zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1992 r. nr 91 poz. 455), dodano do ustawy z 1990 r. przepis art. 2a, zgodnie z którym przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz 6 i 9 ustawy stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Nadto, dodano także przepis art. 2d, który przewidywał, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zasady i tryb stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, uznawania środków, o których mowa w art. 2 ust. 2, za środki własne oraz określania wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach. Na podstawie powołanego upoważnienia Rada Ministrów 16 marca 1993 r. wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1993 r. nr 23 poz. 97, [zm. z 1994 r. nr 127 poz. 628], dalej: "rozporządzenie z 1993 r."). Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia, stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w pkt 1-10 cytowanego przepisu. Ponadto ust. 2 ww. przepisu przewidywał, że stwierdzenia prawa do zarządu nieruchomościami można także dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 kpa, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1. Ustawa z 1990 r. oraz rozporządzenie z 16 marca 1993 r. zostały uchylone na podstawie art. 242 pkt 2 ugn, ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r., w związku z wejściem w życie przepisów ugn. W stanie prawnym, który obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. do chwili obecnej, problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 ugn, zgodnie z którym w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: - nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; - nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; - w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; - na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Art. 206 ugn przewiduje upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na podstawie powołanego upoważnienia, 10 lutego 1998 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). Rozporządzenie to - co do istoty - jest tożsame z treścią poprzednio wydanego rozporządzenia w tym samym przedmiocie, w szczególności co do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Istotne znaczenie ma jedynie dodany § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. Ani powołane przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Tego rodzaju wymóg co do treści decyzji o opłatach za zarząd nie wynikał również z żadnego przepisu szczególnego, obowiązującego przed 5 grudnia 1990 r. i nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego w obecnym stanie prawnym. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Zasada ta nigdy jednak nie miała charakteru absolutnego, gdyż zawsze wyrażano ją jako zasadę uwarunkowaną pewnymi przesłankami. Przede wszystkim zawsze dopuszczalne było odwołanie się do innych reguł wykładni w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego rezultatu (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, T. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 224). W ostatnich dwóch dekadach przyjmuje się natomiast, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie wyklucza obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej, tzn. z wykorzystaniem także innych wykładni. Innymi słowy, w doktrynie oraz orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że należy kontynuować wykładnię nawet w przypadku uzyskania jednoznaczności językowej, zaś w razie konfliktu dać przewagę wykładni językowej, ale pod tym warunkiem, że uprzednio rozważono również aspekty systemowe i funkcjonalne. W ramach powyższego poglądu wskazuje się także na możliwość odrzucenia rezultatów wykładni językowej, w przypadku gdy przemawiają za tym ważne powody, przede wszystkim wówczas, gdy rezultat ten prowadzi do absurdalnych konsekwencji lub konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania ze względu na wartości jakie naruszają (zob. ibidem s. 225-228, np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 75-82; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2006 r., s. 551-555). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 oraz z 24 listopada 2003 r., sygn. akt K 26/03, w których Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, interpretator powinien wprawdzie przede wszystkim oprzeć się na językowym znaczeniu przepisu, co nie oznacza jednak, że językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi bezwzględną granicę wykładni. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd najpełniej został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której przyjęto, że należy kontynuować dokonywanie wykładni nawet w sytuacji jednoznaczności językowej i przyjąć rezultat wykładni funkcjonalnej i celowościowej, jeżeli rezultat wykładni językowej nie realizuje wartości normatywnie chronionych. O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczą kolejne uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 oraz z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Pogląd o konieczności przeprowadzenia kompleksowej wykładni z zastosowaniem także dyrektyw pozajęzykowych oraz o możliwości odstąpienia od nawet jednoznacznego rezultatu wykładni językowej, pod warunkiem wystarczająco silnego uzasadnienia, należy podzielić, podkreślając jednocześnie, że w każdym przypadku, nawet przy przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od jednoznacznego rezultatu wykładni językowej, to ta właśnie wykładnia musi być punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych, albowiem nie sposób pominąć, że to właśnie w tekstach prawnych zawarte są prawa i obowiązki adresatów norm prawnych, na podstawie których działa administracja, a teksty te powstają w określonym języku (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia... s. 191, W. Jakimowicz, System... s. 569, M. Zieliński, Wykładnia [prawa. Zasady-reguły-wskazówki, Wolters Kluwer 2017] s. 290 [uw. 622 - uw. NSA w niniejszym składzie]). Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy można dostrzec, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. W pierwszym spośród wymienionych wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia za zgodny z art. 206 ugn (pkt 1 sentencji) oraz uznał § 6 ust. 3 rozporządzenia za niezgodny z art. 206 ugn, ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte (pkt 2 sentencji). W drugim spośród omawianych wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał § 9 ust. 2 rozporządzenia za zgodny z art. 206 ugn. W uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1990 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "(...) w ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę (...)". Do powyższego poglądu Trybunał Konstytucyjny nawiązał także w wyroku z 9 kwietnia 2001 r., stwierdzając, że: "(...) organ administracji, który ma stwierdzić istnienie prawa użytkowania i na tej podstawie - ewentualnie - zawrzeć umowę użytkowania wieczystego, nie może więc korzystać z innych dowodów niż dokument zawierający decyzję o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego. Wyjątkowo, przy spełnieniu wskazanych wyżej warunków, może dokonać tego stwierdzenia na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat (powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r.) (...)". Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza wypowiedź rozstrzygającą sprawę, powszechnie nazywaną sentencją, a nie uzasadnienie, przedstawiające argumentację za rozstrzygnięciem określonego problemu konstytucyjnego (zob. A. Mączyński, J. Podkowik [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.) Konstytucja RP. Komentarz. T. 2. C.H. Beck, Warszawa, 2016 r., s. 1182, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01). W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje w sferze obowiązywania prawa wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia. W razie wyroku derogującego tylko ta norma traci moc obowiązującą i zostaje wyeliminowana z systemu prawa (zob. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016 r., s. 328). Uzasadnienie wyroku ma natomiast przede wszystkim funkcję wyjaśniającą, służy przekonaniu o racjonalności i słuszności konkretnego rozstrzygnięcia, w tym powodów uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zaprezentowanej argumentacji. Samo uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w tym wszelkie przedstawione w uzasadnieniu rozważania prawne - nie ma jednak charakteru powszechnie obowiązującego (zob. L. Garlicki, W. Sokolewicz, Artykuł 190, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki (red.) T. V, Warszawa 2007 r., s. 7, B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023 r., art. 190, M. Stębelski, Uzasadnienie orzeczenia w sprawie pytania prawnego. Studia Prawnicze 4/2014, s. 105, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86). W wyrokach z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. Trybunał Konstytucyjny niewątpliwie nie orzekał w ogóle co do normy zawartej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, przez co w sferze obowiązywania prawa wyroki te nie mogły wywołać żadnego skutku co do powołanego przepisu. W praktyce stosowania prawa powszechnym zjawiskiem jest, że organy stosujące prawo, w tym sądy administracyjne, nawiązują do wyroków Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawania spraw indywidualnych, dotyczących także innych norm prawnych niż wskazane wprost w sentencji wyroków Trybunału Konstytucyjnego, uwzględniając przy tym również stanowisko wyrażone w ich uzasadnieniach. Pomimo braku związania w opisanej sytuacji, za taką praktyką przemawia autorytet sądu konstytucyjnego jako strażnika konstytucji i gwaranta ochrony praw człowieka. Z tego względu omawianą praktykę należy uznać za uzasadnioną, jednak tylko w takim zakresie, w jakim inna norma ma treść zbieżną lub bardzo zbliżoną do tej, która została objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. M. Jackowski, Następstwa... s. 339). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2001 r. dotyczy § 9 ust. 2 rozporządzenia, który reguluje zasady uznawania środków państwowych i komunalnych osób prawnych, spółdzielni oraz innych osób prawnych za środki własne tych osób, zatem w ogóle nie dotyczy przesłanek uwłaszczenia co do gruntu, nawiązując w tym zakresie jedynie do wyroku z 22 listopada 1999 r. Z kolei w wyroku z 22 listopada 1999 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł co do § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia, który dotyczy uwłaszczenia spółdzielni lub innej osoby prawnej. Podstawą uwłaszczenia jest w tym przypadku dawny art. 2c ustawy z 1990 r. a obecnie art. 204 ugn, zaś przesłanką tego uwłaszczenia jest przysługiwanie wymienionym podmiotom, tj. spółdzielni, związkowi spółdzielczemu bądź innej osobie prawnej, prawa użytkowania do gruntu, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Przepis § 6 rozporządzenia nie dotyczy natomiast uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, gdzie przesłanką uwłaszczenia jest przysługiwanie tym osobom prawa zarządu do gruntu. Powyższe rozróżnienie wynika jednoznacznie z art. 206 ugn, czego odzwierciedleniem są następnie przepisy rozporządzenia, spośród których § 4 i 5 dotyczą prawa zarządu nieruchomością, przysługującego państwowym i komunalnym osobom prawnym, a § 6 prawa użytkowania nieruchomości przysługującego spółdzielniom lub innym osobom prawnym. Przez "inne osoby prawne" nie można jednak rozumieć państwowych i komunalnych osób prawnych, gdyż ich dotyczą dedykowane § 4 i 5 rozporządzenia, zaś przede wszystkim dlatego, że prawo użytkowania, rozumiane jako ograniczone prawo rzeczowe, nie mogło być ustanowione na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, mogło być natomiast ustanowione na rzecz spółdzielni lub innej organizacji społecznej. Należy przy tym podkreślić, że spółdzielnie i pozostałe podmioty wymienione w § 6 rozporządzenia to podmioty odrębne od Skarbu Państwa, dlatego, jako podmioty zewnętrzne, mogły korzystać w realizacji swoich zadań z nieruchomości Skarbu Państwa w ramach prawa użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Natomiast państwowe jednostki organizacyjne, w tym państwowe osoby prawne, wykonywały uprawnienia Skarbu Państwa do powierzonego im mienia w formie prawa zarządu w ramach obowiązującej uprzednio jednolitej własności państwowej. To odróżnia prawo użytkowania określone w § 6 od prawa zarządu określonego w § 4 i 5 rozporządzenia. Nie sposób więc utożsamiać reguł dowodzenia istnienia prawa użytkowania i prawa zarządu tylko dlatego, że za jeden z dowodów istnienia tych praw dla ich przekształcenia w prawo użytkowania wieczystego uznana została przez prawodawcę decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat odpowiednio z tytułu użytkowania albo z tytułu zarządu nieruchomością. Przekształcenie użytkowania w prawo użytkowania wieczystego następuje przy tym na wniosek i ma charakter konstytutywny, zgodnie z art. 204 ugn. Natomiast przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., co wymaga jedynie potwierdzenia przez właściwy organ decyzją deklaratoryjną. W okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31), gdzie w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10 poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99 ze zm., dalej: "ugg") ustawodawca użył już terminu "zarząd". Pomimo więc różnic terminologicznych, w każdym przypadku ustawodawcy chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych. C.H. Beck, Warszawa 2010 r., s. 34-35). Istotne przy tym jest to, że pod rządami ustawy z 1961 r., jej art. 3 ust. 1 przewidywał, że tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, co stosownie do art. 8 ust. 1 ww. ustawy (art. 10 ust. 1 w pierwotnej wersji) następowało w drodze decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej. Pomimo tożsamej nazwy oraz podstawy prawnej, użytkowanie ustanowione na podstawie ww. przepisów na rzecz organizacji społecznej stanowiło ograniczone prawo rzeczowe w rozumieniu art. 252 kc, nie stanowiło natomiast ograniczonego prawa rzeczowego w przypadku ustanowienia na rzecz jednostki państwowej. Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwale z 10 stycznia 1968 r., sygn. akt III CZP 93/67, stwierdzając, że z uwagi na konstytucyjną zasadę, wyrażoną w art. 8 Konstytucji PRL ("mienie ogólnonarodowe należy do całego narodu") jednostki państwowe nie mogą posiadać jakichkolwiek własnych uprawnień w stosunku do składników mienia ogólnonarodowego, które mogłyby być przeciwstawiane własności państwowej (zob. również W. Ramus, Przekazywanie nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1973 r., s. 35-36). "Użytkowanie" ustanowione na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. na rzecz jednostki państwowej, także państwowej osoby prawnej, odpowiadało zatem przez cały czas instytucji zarządu i następnie na podstawie art. 87 ugg w pierwotnej wersji, z dniem 1 sierpnia 1985 r. przekształciło się w prawo zarządu, co nie dotyczyło organizacji społecznych. Znajduje to również swoje odzwierciedlenie w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym do wykazania prawa zarządu może służyć także decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. W świetle powyższego należy przyjąć, że rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. dotyczyły wyłącznie użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, będącego przesłanką uwłaszczenia wyłącznie spółdzielni i innych osób prawnych, na rzecz których ustanowione zostało prawo użytkowania do gruntu - w rozumieniu art. 252 kc. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego nie można zatem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na przedstawione powyżej zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, za niezasadne należy również uznać posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Przede wszystkim, użytkowanie jest prawem podmiotowym, dającym uprawnionemu władztwo nad rzeczą, ma przy tym charakter majątkowy, gdyż służy do realizacji interesu majątkowego (zob. A. Sylwestrzak, Użytkowanie. Konstrukcja prawna. Wolters Kluwer, Warszawa 2013 r., s. 69-75). Prawo zarządu natomiast, pomimo że mogło być ustanawiane także na rzecz podmiotów posiadających osobowość prawną, nie jest generalnie uznawane za prawo podmiotowe (zob. A. Chełchowski, Trwały... s. 32-34, M. Bednarek, Komunalizacja versus uwłaszczenie państwowych osób prawnych (na przykładzie nieruchomości X.). C.H. Beck, Warszawa 2018 r., s. 115-119, tak również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17). Co do samej istoty zarządu prezentowane są różne poglądy, zasadniczo uznaje się jednak, że prawo to stanowiło instrument służący praktycznej realizacji zasady jednolitej własności państwowej i tym samym wykonywaniu w ten sposób zadań państwa, gdyż w PRL każda jednostka państwowa, w tym również posiadająca osobowość prawną, traktowana była jak organ państwa (A. Chełchowski, Trwały... s. 32, M. Bednarek, Komunalizacja... s. 120). Rozważając prawo użytkowania jako przesłankę uwłaszczenia spółdzielni, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. wywiódł, że w stosunku do nieruchomości państwowej prawo to mogło powstać wyłącznie na skutek umowy zawartej w formie aktu notarialnego pod rygorem ad solemnitatem, bądź konstytutywnej decyzji administracyjnej, wskazując w szczególności, że decyzji takiej wymagały art. 10 ust. 1 ustawy z 1961 r. oraz art. 39 ust. 1 ugg. To doprowadziło do wniosku, że w przypadku braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego, organizacje społeczne mogą wywodzić swoje użytkowanie wyłącznie z decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Jeśli ustawodawca w tym przepisie (...) stanowi o dokumentach niezbędnych do stwierdzenia prawa użytkowania, to nie jest to wskazówka dowodowa, czy też uchylenie zasady swobodnej oceny dowodów, ale wyraz świadomości ustawodawcy, że tylko umowa notarialna albo decyzja administracyjna mogła być źródłem prawa użytkowania". Tymczasem na gruncie ugg podstawy ustanowienia prawa zarządu wskazane są w art. 38 ust. 2, który poza decyzją o przekazaniu w zarząd przewiduje jeszcze zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej - zastrzeżonej w formie pisemnej jedynie pod rygorem ad probationem (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu [Dz. U. z 1985 r. nr 47 poz. 240] w zw. z art. 74 § 1 kc) - oraz nabycie nieruchomości od osoby trzeciej w drodze umowy, na skutek czego Skarb Państwa stawał się właścicielem nieruchomości, a nabywca – państwowa osoba prawna – automatycznie uzyskiwała prawo zarządu co do tej nieruchomości, bez decyzji, czy nawet zezwolenia organu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na niedopuszczalność przekazywania użytkowania nieruchomości w drodze czynności prawnych pomiędzy organizacjami społecznymi, wywodząc następnie, że z tego względu organizacje społeczne nie mogą powoływać się na fakt nabycia użytkowania od innego podmiotu, dla którego zostało ono wcześniej ustanowione. Jednocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny zauważył, że możliwość taka istniała w odniesieniu do państwowych jednostek organizacyjnych, na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z 1961 r. oraz art. 43 ugg. Kolejna odrębność polega na tym, że zgodnie z art. 204 ust. 1 i 2 ugn, uwłaszczenie podmiotów wskazanych w art. 204 ust. 1 ugn nie następowało z mocy prawa, a przysługiwało im jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Stosownie do § 7 rozporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., zawiera ze spółdzielnią lub inną osobą prawną, na jej wniosek, umowę o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności znajdujących się na niej budynków, innych urządzeń i lokali. Doprowadziło to Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że sprawy dotyczące uwłaszczenia na podstawie art. 204 ugn są sprawami cywilnymi: "(...) w stanie faktycznym, do którego ma zastosowanie art. 204 ugn i § 6 rozporządzenia, nie ma więc miejsca na postępowanie administracyjne. Właściwy organ administracji, który ma oddać nieruchomość w użytkowanie wieczyste, występuje tu jako reprezentant osoby prawnej (Skarbu Państwa albo gminy), będącej podmiotem praw majątkowych, a nie jako organ władzy publicznej (...)" oraz "(...) organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, lecz - występując w roli strony umowy cywilnoprawnej - ma ustalić, czy osoba prawna, zgłaszająca wniosek o zawarcie tej umowy spełnia ustawowy warunek nabycia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego (...)". To z kolei, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że w sprawach dotyczących uwłaszczenia spółdzielni należy mieć na uwadze określone skutki, które przepisy prawa cywilnego wiążą z niezachowaniem wymaganej formy czynności prawnej oraz formę czynności wymaganą przez ustawodawcę jako warunek niezbędny do wywołania jej skutku prawnego. Nie sposób natomiast zastosować analogiczne rozumowanie do postępowania w przedmiocie uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, które jest postępowaniem administracyjnym i na gruncie którego nie obowiązują zasady postępowania cywilnego, a ponadto, co wskazano już powyżej, ani umowa zawarta w formie aktu notarialnego, ani decyzja administracyjna, nie były jedynym lub wyłącznym elementem powstania prawa zarządu, przez co - w odróżnieniu od prawa użytkowania - nie można w tym przypadku powoływać się na fakt zastrzeżenia formy czynności prawnej pod rygorem ad solemnitatem. Konkludując, wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Celem wprowadzenia do porządku prawnego instytucji uwłaszczenia było majątkowe usamodzielnienie państwowych osób prawnych, przez przyznanie im własnych uprawnień do gruntów pozostających dotychczas w ich zarządzie i w ten sposób zrealizowanie przyjętej przy transformacji ustrojowej oraz obowiązującej obecnie zasady rozdziału sfery władztwa państwowego (imperium) od sfery własności państwowej (dominium). W okresie PRL rozdział ten nie występował, a państwowe osoby prawne były traktowane przez ówczesnego ustawodawcę całkowicie instrumentalnie, jako część aparatu państwa, który nie mógł posiadać w stosunku do wskazanych gruntów żadnych własnych uprawnień, ograniczających w jakikolwiek sposób władztwo państwowe. Nadto, nie można pominąć istniejących wówczas prawnych i faktycznych realiów, w jakich funkcjonowały państwowe osoby prawne, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r., stwierdzając, że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane poza jakąkolwiek procedurą i nie towarzyszyły temu żadne dokumenty. W warunkach jednolitej własności państwowej nie przywiązywano bowiem wagi do precyzyjnego określenia praw poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych do posiadanego przez nie mienia państwowego (zob. A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz [w:] E. Gniewek (red.), System prawa prywatnego. T 3, Prawo rzeczowe, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 265). Wyrażany w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym prawo zarządu nie mogło powstać samoistnie, należy podzielić, mając jednocześnie na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r. Z tego względu przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wszystkie wymienione w nim dokumenty mogą stanowić dowód istnienia prawa zarządu, ale wyłącznie w ściśle określonym celu, tj. dla udokumentowania spełnienia normatywnej przesłanki uwłaszczenia, odwołującej się do zaistniałego w przeszłości stanu faktycznego. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że ustalając tak szeroki katalog dokumentów umożliwiających stwierdzenie prawa zarządu dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego - znacznie szerszy niż w przypadku użytkowania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) - prawodawca miał na uwadze powyższe okoliczności historyczne oraz upływ czasu, który mógł spowodować utratę lub nawet zniszczenie określonych dokumentów, a także różnice między prawem zarządu, a prawem użytkowania - co do wielości źródeł zarządu oraz możliwości jego przenoszenia pomiędzy jednostkami państwowymi. Znamiennym jest, że w katalogu środków dowodowych wymienione zostały zarówno te dokumenty, na podstawie których zarząd powstał (§ 4 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia) jak i te, które nie miały takiego skutku (§ 4 ust. 1 pkt 5-10 rozporządzenia). Co więcej, odnośnie do żadnego spośród środków dowodowych należących do tej drugiej kategorii prawodawca nie powiązał go ze źródłem ustanowienia zarządu, ani nie przewidział wymogu odwoływania się do takiego źródła w przypadku korzystania z takiego dowodu. W tym kontekście jako nieuzasadniony jawi się wniosek, by ustalając istnienie przesłanki uwłaszczenia w każdym przypadku niezbędne było powoływanie się na dokument, którym ustanowiono zarząd. Należy też zauważyć, że prawodawca nie zróżnicował dopuszczalnych środków dowodowych w zależności od sposobu powstania zarządu, co z kolei prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, za pomocą decyzji o opłatach możliwe jest stwierdzenie istnienia zarządu w każdym przypadku, niezależnie od tego, w jakiej formie, przewidzianej przez prawo, zarząd ten powstał. Co więcej, ponieważ żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 24 ust. 1 ustawy z 1961 r., w jej pierwotnej wersji, przewidywał wyłącznie, że wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie lub w użytkowanie wieczyste określa cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa), zaś stosownie do ust. 3 powyższego przepisu, Rada Ministrów miała wydać wytyczne co do ustalenia wysokości opłat na terenie całego kraju lub poszczególnych regionów. Wydana na podstawie powyższego upoważnienia uchwała Rady Ministrów nr 105 z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M.P. z 1969 r. nr 3 poz. 33), regulując zasady ustalania opłat za użytkowanie nie przewidywała jednak żadnych szczególnych wymagań formalnych dla decyzji o opłatach. Żadnych tego rodzaju wymogów nie można wywieść również z przepisów ugg, gdyż art. 40 tej ustawy wymieniał jedynie elementy obligatoryjne decyzji bądź umowy, na podstawie których prawo zarządu powstawało. Na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 43 ugg, Rada Ministrów miała w drodze rozporządzenia określić szczegółowe zasady i tryb oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu. Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. z 1985 r. nr 47 poz. 240), w § 8 i 9 szczegółowo określa elementy decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie oraz elementy umowy o przekazaniu nieruchomości, nie regulując w ogóle treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, należy przyjąć, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby intencją prawodawcy było ograniczenie możliwości dowodzenia przesłanki uwłaszczenia za pomocą decyzji o opłatach za zarząd do przypadków, w których decyzje te treścią nawiązują do uprzedniego ustanowienia prawa zarządu w formie przewidzianej obowiązującymi przepisami. Ograniczenie uprawnień w drodze wykładni rozszerzającej i bez jednoznacznej podstawy w przepisie ustawy nie jest możliwe do pogodzenia z ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz nawiązującą do niej zasadą poszanowania praw nabytych, która obejmuje również ekspektatywy (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia... s. 80). Demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy - w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn. Podsumowując: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).[...]". Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm.) okazał się zasadny. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/23 poszerzony Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał: "[...] nie można pominąć istniejących wówczas prawnych i faktycznych realiów, w jakich funkcjonowały państwowe osoby prawne, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r., stwierdzając, że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane poza jakąkolwiek procedurą i nie towarzyszyły temu żadne dokumenty. W warunkach jednolitej własności państwowej nie przywiązywano bowiem wagi do precyzyjnego określenia praw poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych do posiadanego przez nie mienia państwowego (zob. A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz [w:] E. Gniewek (red.), System prawa prywatnego. T 3, Prawo rzeczowe, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 265). Wyrażany w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym prawo zarządu nie mogło powstać samoistnie, należy podzielić, mając jednocześnie na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r. [...]". Samo istnienie decyzji z 5 stycznia 1988 r. wraz z załącznikiem, nie pozwalało na uznanie, że ppX. dysponowało prawem zarządu przedmiotowych działek. Decyzja z 5 stycznia 1988 r. niewystarczająco indywidualizowała przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, będącą przedmiotem wniosku. W piśmie z 18 grudnia 2015 r. przedstawiciele X. SA oświadczyli, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zajęta infrastrukturą kolejową. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 87 ugg, zarówno w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99), jak w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 5 stycznia 1988 r. (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99, z 1987 r. nr 21 poz. 124) stanowił: "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." i nie dzielił się na ustępy. Przepis ów stanowił art. 80 ust. 1 ugg w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127. W doktrynie wskazuje się, że użytkowanie państwowych jednostek organizacyjnych należałoby rozumieć (jako szczególny rodzaj użytkowania w znaczeniu technicznym), niż jako ograniczone prawo rzeczowe [w rozumieniu art. 244 § 1 kc]. Z tego względu w art. 80 ust. 1 [ugg] usunięto tę rozbieżność terminologiczna postanawiając, że grunty Skarbu Państwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy o użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przeszły w zarząd tych jednostek (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz. Przepisy wykonawcze i związkowe, Warszawa - Zielona Góra 1995, s. 264, uw. 1-3). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ustawodawca nie użył zwrotu "grunty które w dnu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego X.", lecz zwrotu "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd [...]" (verba legis). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. W szczególności niewadliwie organy obu instancji uznały, że brak jest dowodów wskazujących na zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości infrastrukturą kolejową. Naczelny Sąd Administracyjny w kontrolowanej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia Pełnemu Składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego wnioskowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej (art. 269 § 2 ppsa). Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 151 ppsa. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 in fine ppsa).