I OSK 981/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1761/23 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2384/2023/17453 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1761/23, oddalił skargę A.H., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 1 września 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2384/2023/17453, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca A.H. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, to jest: 1. art. 135 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa; 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody; 3. art. 153 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej we wcześniej wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku, to jest poprzez ocenę sprawy w sposób wprost sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosowanie przez sąd administracyjny zgodnie z tym przepisem środków przewidzianych w ustawie oznacza stosowanie sankcji nieważności, sankcji wzruszalności, sankcji bezskuteczności oraz sankcji zobowiązania do działania. Są to sankcje stosowane przez sąd administracyjny wobec prawnych form działania lub zaniechania działania (w przypadku bezczynności lub przewlekłości) organów wykonujących administrację publiczną wówczas, gdy sąd uwzględnia skargę. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji skargę oddalił, nie stosował zatem art. 135 P.p.s.a. Przepis ten jako niestosowany nie mógł zostać naruszony, a tym bardziej w sposób opisany w zarzucie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Należy podkreślić, że jeżeli ocena zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ administracji jest sprzeczna z oceną tych okoliczności i tych dowodów dokonaną przez stronę, to nie oznacza automatycznie naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Strona ma prawo wyrażać subiektywną ocenę odnośnie zgromadzonych dowodów i ustalonych okoliczności faktycznych, co również jest przedmiotem rozpoznania w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie stanowisko strony co do naruszenia zasad prowadzenia postępowania rozpoznawczego jest błędne. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Analizę ustaleń stanu faktycznego Sąd I instancji szeroko przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 2-3), a następnie wyczerpująco ocenił (s. 4-6). Sąd skonkludował, że świadczona przez skarżąca ojcu pomoc nie odbiega od stanu powszechnie występującego w rodzinach i faktycznie nie uniemożliwia podjęcia skarżącej zatrudnienia (s. 6). Fakt, że skarżąca nie zgadza się z tą oceną nie oznacza, że doszło do naruszenia reguł prowadzenia postępowania rozpoznawczego przez organ. W przedmiotowej sprawie Sąd I Instancji nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej we wcześniej wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na tle cytowanego przepisu w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 937/23, CBOSA). Przy czym ocena prawna, o której stanowi art. 153 P.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ustawowo określone związanie zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań określonych co do dalszego postępowania jest wiążące, a zatem powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio Sąd I instancji. Ocena wyrażana przez sąd administracyjny w prawomocnym orzeczeniu uwzględniającym skargę na decyzję administracyjną może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W takiej sytuacji organ jest związany wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego rozstrzygnięcia z odpowiednio pogłębionym uzasadnieniem. Taka właśnie sytuacja zaistniała w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1512/22, uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 5 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał na sprzeczność wniosków organu z ustaleniami stanu faktycznego. Wskazał, że Kolegium uzasadniło odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia dwiema okolicznościami. Pierwsza to ogólne stwierdzenie, że "zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia, w dogodnej dobowo porze". To zaś stoi w sprzeczności z ustaleniami organu pierwszej instancji. Pracownik tego organu, w trakcie wywiadu środowiskowego, stwierdził bowiem wyraźnie we wnioskach, że "świadczona pomoc, opieka nad ojcem, uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej przez Panią". Sąd I instancji wskazał wówczas, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ administracji wywodzi wnioski wprost sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy wypełniły wskazania Sądu I instancji – wyrażone w poprzednim prawomocnym wyroku - co do uzupełnienia postępowania dowodowego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153 P.p.s.a. ani przez organy administracji ponownie orzekające w sprawie, ani przez Sąd I instancji, który oddalił skargę. Uwzględniono bowiem wytyczne Sądu, dokonano dodatkowych czynności wyjaśniających. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej nie miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje w istocie poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego co do tego, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.