I OSK 979/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Karol Kiczka Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020r., sygn. akt I SA/Wa 2324/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 września 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2324/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 września 2019 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podkreślił, że obowiązkiem organu było przede wszystkim skonfrontowanie operatu z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, w ocenie Sądu takiej oceny operatu organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, a przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, to powodowało, że wykluczona była możliwość ustalania jej wartości na podstawie analizy transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynika to z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W takim przypadku ustalenie wartości powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tymczasem ten właśnie przepis, a także 134 ust. 4 u.g.n. był stosowany przez rzeczoznawcę do ustalenia wartości nieruchomości. Sąd wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia mógłby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była już przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość w tej dacie w miejscowym planie zagospodarowania była oznaczona jako rolna. W ocenie Sądu operat szacunkowy nie jest tym samym zgodny z obowiązującymi przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 7, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Wskazując na powyższe zarzuty Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, tj. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., w zw. z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, dalej rozporządzenie, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a § 36 ust. 3 rozporządzenia. Szerzej ujmując istota sporu sprowadza się do ustalenia jakie reguły mają zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej specustawa. Zaznaczyć należy, że przedmiotowe zagadnienie wynikłe z identycznej skargi kasacyjnej było między innymi przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 659/21, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Stąd też uzasadnienie w niniejszej sprawie jest tożsame z uzasadnieniem w sprawie I OSK 659/21. I tak odnosząc się tego spornego zagadnienia należy przede wszystkim zauważyć, iż art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania owszem stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Na gruncie okoliczności badanej sprawy powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje art. 12 ust. 5 specustawy. Drugim istotnym zagadnieniem jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy, to relacja jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n. w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy, a np. w § 37 wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada korzyści wynikająca art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wówczas wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji z dnia 19 lutego 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako rolna. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia przepisów materialnoprawnych dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowa. W okolicznościach tej sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była jako rolna, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości należy zastosować zasadę wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zasadę wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. Należy przy tym zaznaczyć, że zaprezentowana wyżej wykładania przepisów, a w szczególności zwrócenie uwagi na art. 12 ust. 5 specustawy drogowej zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania prezentowana jest w szeregu orzeczeń (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1595/22; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22; wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1010/22; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 518/22; wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie sprawy zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie Minister Rozwoju Pracy i Technologii z jednej strony nie zgadza się w wykładnią przepisów dokonaną przez Sąd I instancji i podnosi, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n., a nie § 36 ust. 3 rozporządzenia, z drugiej zaś w obowiązującym aktualnie rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii (tj. skarżącego kasacyjnie) z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości § 49 zawiera tożsame rozwiązania co § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne. W konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.