I OSK 978/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. i G.M. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2288/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D.S. i G.M. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr KOX/427/Pc/24 w przedmiocie stawki opłaty rocznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 2288/24 odrzucił skargę D.S. i G.M. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr KOX/427/Pc/24 w przedmiocie stawki opłaty rocznej. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n."). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od takiego orzeczenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ale sprzeciw, którego wniesienie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Oznacza to, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Wobec tego, Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") skargę odrzucił jako niedopuszczalną. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyli D.S. i G.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie będące w istocie decyzją administracyjną, wynikające z niewłaściwej wykładni przepisów art. 77-81 u.g.n. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), a polegającej na błędnym przyjęciu, że w sprawie dotyczącej zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego mają zastosowanie przepisy art. 77-81 u.g.n., a od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tylko sprzeciw do sądu powszechnego), podczas gdy w rzeczywistości ww. przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko w postępowaniu dotyczącym aktualizacji wysokości dotychczasowej opłaty rocznej (przy niezmienionej stawce procentowej), zaś zmiana wysokości stawki procentowej może nastąpić tylko w trybie określonym w art. 73 ust. 2 i 2d u.g.n, który nie przewiduje postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ani sprzeciwu do sądu powszechnego, zaś zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r. wydane w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 lutego 2024 r. nie jest orzeczeniem od którego przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego albowiem nie jest orzeczeniem o którym mowa w art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 lub art. 81 ust. 1 u.g.n.; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi i przyjęcie, że zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie nie mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., jak również że nie istnieją przepisy, które przewidywałyby kontrolę sądowo-administracyjną tego typu orzeczeń, jak zapadłe w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której działania organów nie podlegają jakiejkolwiek kontroli, a skarżący pozbawieni są możliwości obrony swych praw, co w świetle zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie, w następstwie odrzucenia skargi, w obrocie prawnym "orzeczenia" wydanego bez podstawy prawnej i poza kompetencjami organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy mogło nastąpić w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. D.S. i G.M. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynili – wydane na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 3 i 5 u.g.n. – orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr KOX/427/Pc/24 w przedmiocie oddalenia wniosku o uznanie, że ustalenie nowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione. Podstawa prawna, jak również treść rozstrzygnięcia są bezsporne, gdyż wprost wynikają z zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a której punktem wyjścia było uznanie, że powyższe orzeczenie Kolegium nie należy do katalogu aktów enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., bowiem związane z prawem użytkowania wieczystego zagadnienia sporne, dotyczące wysokości opłaty rocznej i możliwości jej aktualizacji mają charakter cywilnoprawny, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n. – użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia (dotychczasowej opłaty), złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Stosownie do treści art. 79 ust. 3 u.g.n. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw (do sądu powszechnego za pośrednictwem organu) w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi (powszechnemu – przyp. Sądu) akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.). W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji – z przywołanych przepisów jednoznacznie i bezspornie wynika, że sprawy dotyczące kwestii aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego należą, z woli ustawodawcy, do kognicji sądu powszechnego. W związku z argumentacją skargi kasacyjnej jeszcze raz podkreślić trzeba, że z treści art. 80 ust. 1 u.g.n. wynika, że od orzeczeń Kolegium, wydanych na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2). W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3). Wydane w trybie art. 78-79 u.g.n. orzeczenie nie podlega weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 5 marca 2014 r. I OSK 2291/13; z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 6/12, z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1413/10; z dnia 20 marca 2025 r. I OSK 217/25 – dostępne w CBOSA). W celu ewentualnego wzruszenia orzeczenia Kolegium, wydanego w oparciu o art. 79 ust. 3 u.g.n. stronie przysługiwał sprzeciw, którego wniesienie skutkowałoby przekazaniem sprawy do właściwego sądu powszechnego. Skoro zaś strona złożyła skargę do sądu administracyjnego – to zasadnie Sąd I instancji uznał brak swojej właściwości w rozpoznaniu niniejszej skargi i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ją odrzucił. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest bowiem ocenić formalną dopuszczalność skargi pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Dopiero stwierdzenie, że brak jest przeszkód formalnoprawnych do rozpoznania sprawy, upoważnia sąd do odniesienia się do meritum sprawy. Prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że rozpoznanie sprawy ze skargi na orzeczenie Kolegium pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, musiało skutkować brakiem możliwości odniesienia się przez sąd administracyjny do kwestii merytorycznych podniesionych w skardze. Ocena merytoryczna zaskarżonego orzeczenia Kolegium może być bowiem dokonana we właściwym postępowaniu, którym jest postępowanie przed sądem powszechnym (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Wobec powyższego rozpoznawana sprawa nie należy więc do właściwości sądu administracyjnego i tego stanu rzeczy nie zmienia podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność ewentualnej wadliwości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r. Rolą sądu administracyjnego na wstępnym etapie, tj. badania dopuszczalności skargi, jest wyłącznie stwierdzenie czy wniesiona skarga należy do właściwości sądu administracyjnego poprzez ocenę formalną a nie merytoryczną. Z tego względu sąd administracyjny, na tym etapie, nie może badać zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Z czysto formalnego punktu widzenia zaskarżone orzeczenie jest orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego wydanym na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. i skoro to wynika wprost z tego orzeczenia, to sąd administracyjny nie ma możliwości dokonania odmiennej oceny, gdyż musiałby zbadać to orzeczenie pod względem merytorycznym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.