I OSK 978/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1406/22 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2077/2022/10724 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Chorzów z dnia [...] czerwca 2022 r. nr ODMSP.002496.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz D.N. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1406/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2077/2022/10724 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 17 grudnia 2021 r. D.N. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Prezydenta Miasta Chorzowa (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I.T., w stosunku do której zostało wydane orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Chorzowie z [...] listopada 2021 r., zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynikało, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 października 2021 r. Strona ma ustalone prawo do emerytury, co potwierdza pismo z 1 marca 2021 r. z ZUS Oddział w Chorzowie. Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z [...] lutego 2022r. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wniosła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium"). Kolegium decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/1049/2022/5165AK z [...] maja 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr ODMSP.002496.2022 odmówił stronie przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na fakt, że strona ma przyznane prawo do świadczenia emerytalnego, a ponadto zaznaczono, że niepełnosprawność matki strony powstała później niż w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b pkt. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 615; dalej: "u.ś.r."). Od tej decyzji odwołała się strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uwzględnienie odwołania i o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Kolegium decyzją z [...] lipca 2022 r. nr SKO.PSS/41.5/2077/2022/10724 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało niesporny stan faktyczny sprawy i opisało przebieg postępowania przed organem I instancji. Przytoczyło także brzmienie art. 17 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium zgodziło się z zarzutem odwołania dotyczącym braku podstaw do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust.1b u.ś.r. przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i jego skutki dla stosowania powołanego przepisu prawa. Dalej Kolegium odniosło się do drugiej przesłanki odmowy poznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art.17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tego przepisu. W wyniku analizy orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 576/20. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska przez Kolegium było uznanie, że organ I instancji dopełnił wymaganych prawem czynności, które umożliwiały stronie podjęcie decyzji co do tego, czy będzie dalej pobierała emeryturę, czy też zawiesi prawo do emerytury. Kolegium wskazało, że w decyzji z 5 maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1049/2022/5165AK wyraźnie poinformowało stronę o treści art. 9 i art. 79a k.p.a. Kolegium podniosło również, że jeżeli organ I instancji wykaże, że jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, wówczas o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Kolegium podniosło ponadto, że organ I instancji w piśmie z 19 maja 2022 r. poinformował stronę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 504). Strona złożyła w dniu 18 stycznia 2022 r. oświadczenie "pobieram świadczenie z ZUS (emeryturę) nie wystąpiłam do ZUS o zawieszenie świadczenia", a ponadto w dniu 3 czerwca 2022 r. złożyła kolejne oświadczenie, że "przed pobieraniem świadczeń emerytalnych nie pracowała przez okres około 20 lat, na dzień dzisiejszy emerytury nie zawieszałam". W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie zaszła przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r. i z tego powodu decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skarżąca i zarzuciła jej: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 i 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji zgłoszonych zarzutów wniosła: 1. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta Chorzów z [...] czerwca 2022 r. o nr ODMSP.002496; 3. zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Stanowisko takie szeroko akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, zarówno WSA jak i NSA. W ocenie skarżącej nie tylko powinna mieć możliwość wyboru świadczenia jakie chce pobierać, ale również powinna zostać przez organ prowadzący postępowanie wprost poinformowana o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tym, iż aktywnie pobierane przezeń prawo do świadczenia emerytalno-rentowego jest jedyną przeszkodą stojącą na drodze do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wówczas w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie jego wypłaty złożonym do właściwego organu emerytalno-rentowego i po przedłożeniu prawomocnej decyzji zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalno-rentowego winno jej zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, tj. zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przywołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że przepisem prawa o podstawowym znaczeniu dla rozpatrywanej sprawy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sprawie jest bezspornym, iż skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 14 grudnia 2021 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która była jej faktycznie wypłacana. Łącznie z wnioskiem strona złożyła oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się do zawieszenia otrzymywanego świadczenia emerytalnego. W toku postępowania prowadzonego przez organy w sprawie zostało wyjaśnione, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ opiekuje się chorą matką, która – jak wynika z treści orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Chorzowie z [...] listopada 2021 r. – jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Daty jej niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 25 października 2021 r. Z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna matka skarżącej (wiek 86 lat) ma demencję starczą, zapomina się i wymaga stałej (całodobowej) opieki innej osoby. Fakt stałej opieki skarżącej nad niepełnosprawną matką również nie był okolicznością sporną. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że w trakcie postępowania skarżąca została pouczona o prawie do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego i skutkach takiego zawieszenia. Pełną i bardzo szczegółową informację skarżąca otrzymała w zawiadomieniu organu I instancji z 24 stycznia 2022 r. i w piśmie z 1 kwietnia 2022 r. Sąd zwrócił również uwagę na uzasadnienie decyzji Kolegium z [...] maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1049/2022/5165AK, w którym Kolegium zawarło szczegółowe wyjaśnienia i informacje dla skarżącej, w tym o treści art. 9 i art. 79a k.p.a. Pomimo iż skarżąca była reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, strona złożyła w dniu 18 stycznia 2022 r. i 3 czerwca 2022 r. oświadczenie, że nie wystąpiła do ZUS o zawieszenie świadczenia. Jak podkreślił Sąd I instancji, Kolegium prawidłowo przyjęło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w odniesieniu do negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanej otrzymywaniem emerytury przez skarżącą, Sąd zwrócił uwagę, że strona już składając wniosek zakładała, że nie zawiesi prawa do emerytury do momentu przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie konsekwentnie w toku postępowania oświadczała, że nie zawiesiła tego prawa. W takiej sytuacji organy orzekające w sprawie nie mogły przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż wszystkie pozostałe przesłanki konieczne do jego przyznania zostały spełnione. Strona była reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika świadomego podejmowanych działań, jak i stanu sprawy. Zgłoszony przez nią zarzut braku poinformowania przez organy o spełnieniu przez stronę wszystkich przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia z wyjątkiem zawieszenia prawa do emerytury w ocenie Sądu I instancji jest chybiony. Postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez oba organy orzekające w sprawie dwukrotnie, a na żadnym etapie tego postępowania nie był kwestionowany przez organy fakt sprawowania należytej i stałej opieki skarżącej nad matką. Okoliczność rezygnacji z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na opiekę nad matką została wyjaśniona przez organ I instancji po uchyleniu jego decyzji przez Kolegium decyzją z [...] maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1049/2022/5165AK. Pomimo pełnej informacji o motywach rozstrzygnięcia zawartych w decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2022 r. nr ODMSP.002496.2022 i w piśmie do Kolegium tego organu z 7 lipca 2022 r., skarżąca nie zadeklarowała zawieszenia prawa do emerytury. Organy orzekające w sprawie dopełniły więc obowiązków informacyjnych związanych ze wskazaniem skarżącej możliwości wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, a strona nie skorzystała z tej możliwości. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że ważną rolę w budowaniu świadomości prawnej osób starszych, opiekunów osób niepełnosprawnych i obrony ich praw powinni pełnić profesjonalni pełnomocnicy – adwokaci i radcy prawni. W świetle regulacji 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przedłużanie postępowania w sprawach o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez wnioskodawcę świadczenia emerytalno-rentowego prowadzi w konsekwencji do uzyskania przez osoby uprawnione tego świadczenia z wielomiesięcznym opóźnieniem, bez możliwości ubiegania się o nie wstecznie, tj. od momentu złożenia wniosku. Jedyną bowiem możliwością uzyskania wyższego w danym momencie świadczenia pielęgnacyjnego niż otrzymywane świadczenie emerytalno-rentowe jest zawieszenie prawa do emerytury czy renty. Z tą chwilą organy administracji mogą dopiero, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przyznać osobie wnioskującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby eliminację ich rozstrzygnięć z obiegu prawnego i orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a jak w sentencji. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła D.N., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o przyznanie skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie o sytuację procesową w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w której organ powinien pouczyć skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, o możliwości zawieszenia wypłaty jej emerytury. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzedzających punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie należy odnotować, że spełnienie powyższych warunków nie jest okolicznością wystarczającą do ustalenia istnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przytoczony powyżej przepis był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który uznał, że zacytowany powyżej przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził także, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Wyrokiem tym usunięta zatem została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób posiadających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Zauważyć jednakże należy, że pierwotnym zamysłem ustawodawcy było wyeliminowanie z uzyskania wspomnianego świadczenia osób posiadających określone źródła dochodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zniesienia zasady niepołączalności świadczeń dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym należy zauważyć, że Trybunał jako "prawodawca negatywny" wydając wspomniany wyrok, nie mógł wprowadzić rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22). Sytuacja, w której ta sama osoba byłaby uprawniona do pobierania emerytury lub renty i jednocześnie posiadała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego byłaby niezgodna z zasadą równości wobec prawa. Osoba taka, znajdując się w analogicznej sytuacji do pozostałych opiekunów, znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji wobec tychże opiekunów osób niepełnosprawnych. Posiadałaby bowiem szersze uprawnienia do świadczeń zastępujących źródło zarobku wynikające z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co byłoby niezgodne z zasadami leżącymi u podstaw przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sposobem na uniknięcie kumulacji świadczeń umożliwiającym ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 k.p.a. może być ograniczony lub wręcz zniesiony w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie dotyczy to jednak sytuacji, o której mowa w art. 97a k.p.a. Zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Należy podkreślić, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. nie sprowadza się do konieczności wskazania stronie na jakimkolwiek etapie postępowania na treść tego przepisu. Z przepisu art. 79a k.p.a. wynika bowiem wprost, że obowiązek ten może być zrealizowany wówczas, gdy organ informuje stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkiem organów jest przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z art. 79a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organ informuje stronę o konkretnych okolicznościach, zidentyfikowanych w toku postępowania, które są zależne od strony i nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji, czego skutkiem może być wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela, zgodnie z którym w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązek informacyjny co do przysługującego stronie prawa wyboru pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalnym a przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym, nie może polegać na oczekiwaniu rezygnacji z posiadanego uprawnienia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stoi zatem na stanowisku, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne było wystosowania informacji w trybie art. 79a § 1 k.p.a., z wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, zanim przystąpił on do sporządzania decyzji. Organy zaniechały jednak tej czynności, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 79a k.p.a. nie uchylając zaskarżonej decyzji. Niespełnienie obowiązku informacyjnego w trybie art. 79a § 1 k.p.a. nie oznacza jednak, że skarżąca ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo niezrezygnowania z emerytury. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem zasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 79a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek D.N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką I.T. uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz co do sposobu stosowania art. 79a k.p.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.