I OSK 977/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1419/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 5 kwietnia 2023 r. nr DO-II.7610.55.2023.BK w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z 28 lutego 2023 r., nr NWIV.752.125.1.2016, II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz P. S.A. w W. kwotę 760 (słownie siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w Warszawie (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 5 kwietnia 2023 r., nr DO-II.7610.55.2023.BK, w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, wyrokiem z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1419/23, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki P. S.A. z siedzibą w W., decyzją z 5 kwietnia 2023 r. nr DO-II.7610.55.2023.BK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 28 lutego 2023 r., nr NWIV.752.125.1.2016 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w K., oznaczonego na k.m. [...], obręb Dz. [...], obejmującego działki: nr [...] o pow. 58 m2, k.m., KW nr [...] Tom [...] Karta [...] i nr [...] o pow. 263 m2, KW [...] zapisane w wyżej wskazanych księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Katowicach XI Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) i podniósł, że na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] Tom [...] Karta [...] prowadzonej dla działki nr [...], organ wojewódzki prawidłowo ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności do przedmiotowych działek przysługiwało Skarbowi Państwa, które zostało wpisane na podstawie umowy zamiany nieruchomości z 3 lipca 1961 r. oraz wniosku z 3 października 1967 r. nr dz. KW [...], postanowienia Sądu Grodzkiego w Katowicach z 4 sierpnia 1948 r., sygn. akt V Sp 140/48 i umowy zamiany nieruchomości z 13 lutego 1959 r. karta akt [...] w KW nr [...]. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Sporne natomiast pozostaje, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P. w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r. i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Organ podniósł, że prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wnioskodawczyni wywodzi z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Mysłowicach z 18 grudnia 1987 r., nr G.09.8222/3/21/87/Opł dotyczącej naliczenia Ś. w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu państwowego obejmującego nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Wskazana decyzja nie potwierdza jednak, w ocenie organu, istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powyższe stanowisko o wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu potwierdzają również liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Z orzeczeń tych wynika, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem, w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomością, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Mysłowicach z 18 grudnia 1987 r. w ocenie Ministra nie wskazuje natomiast, na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie P. w W. Wskazał, że wnioskodawczyni pismem z 6 września 2016 r. poinformowała, że jest w posiadaniu jedynie powyższej decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd. Z uwagi na powyższe, organ I instancji wystąpił pismem z 3 lutego 2023 r. do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy P. w W. legitymowały się dokumentami o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na to pismo Prezydent poinformował, że brak jest dokumentu dotyczącego przekazania przedmiotowych działek w użytkowanie, o jakim mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że P. nie posiada dowodów na potwierdzenie istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r., aby uzyskać decyzję uwłaszczeniową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniosły P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, b) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskiem, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął w sprawie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonał właściwej oceny w zakresie niespełnienia jednej z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła, że to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Był on zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zrealizowano wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie choćby tego, czy grunt był w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego Spółki) według stanu na 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bowiem rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia należyte rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazał na wstępie, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Wydanie decyzji w trybie powołanym w tym przepisie możliwe jest tylko wtedy, gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości. W sprawie nie jest przez skarżącą kwestionowane, że sporny grunt objęty zaskarżoną decyzją stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] Tom [...] Karta [...] prowadzonej dla działki nr [...], z których wynika, że prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości zostało ujawnione na podstawie umowy zamiany nieruchomości z 3 lipca 1961 r. oraz wniosku z 3 października 1967 r. nr dz. KW [...], postanowienia Sądu Grodzkiego w Katowicach z 4 sierpnia 1948 r., sygn. akt V Sp 140/48 i umowy zamiany nieruchomości z 13 lutego 1959 r. karta akt [...] w KW nr [...]. Spór dotyczy natomiast tego, czy przedmiotowy grunt pozostawał 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie zauważył organ odwoławczy, że zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały natomiast w tym zakresie dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że w kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). W niniejszej sprawie skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Wskazała jedynie, że jest w posiadaniu wyłącznie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Mysłowicach z 18 grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty za zarząd. Nieprzedstawienie przez skarżącą powołanych wyżej dokumentów ma dla rozstrzygnięcia sprawy o uwłaszczenie decydujące znaczenie. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy bowiem samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W ocenie Sądu meriti prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu P. w dniu 5 grudnia 1990 r. do przedmiotowego gruntu nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji z 18 grudnia 1987 r. Powołując się na ugruntowane poglądy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00) i sądów administracyjnych, z których wynika, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu, Sąd I instancji stwierdził, że skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo P. dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych gruntów, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżąca, to zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia P. na spornym gruncie odpowiada prawu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Sąd podkreślił, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej zaś decyzji skarżąca w niniejszej sprawie nie przedłożyła. W konsekwencji również niezasadny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 powyższego rozporządzenia. Z decyzji o opłatach powinien bowiem wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia – ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Decyzja dotycząca ustalenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem, w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3317/18 i z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1773/18). Z powyższych względów w ocenie Sądu meriti brak jest podstaw do uznania, by decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek naruszała przepisy prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze. Organy orzekające w sprawie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Z powyższych przyczyn Sąd I instancji uznał skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu; 3) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty; 4) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna nie w pełni im odpowiada. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.) nie został uzasadniony i tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku. Ponadto za częściowo bezskuteczny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż autor skargi kasacyjnej koncentruje swoją argumentację jedynie wokół przepisu art. 75 § 1 k.p.a., całkowicie pomijając kwestię art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia, jednakże ograniczają zakres i efektywność kontroli zaskarżonego wyroku. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów, należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464, z późn. zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Zasady nabywania użytkowania wieczystego zostały określone w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.). Z uwagi na fakt, że okolicznością kluczową dla nabycia użytkowania wieczystego we wskazanym powyżej trybie jest okoliczność pozostawania tych gruntów w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, ustawodawca w art. 206 u.g.n. przewidział delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. Realizacja tej delegacji znalazła swój wyraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów, należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie spółka swoje prawo zarządu sporną nieruchomością wykazywała poprzez decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Mysłowicach z 18 grudnia 1987 r., nr G.09.8222/3/21/87/Opł, dotyczącą naliczenia Ś. w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu państwowego wraz z załącznikiem do tej decyzji obejmującym wykaz działek (nieruchomości) objętych przedmiotowym zarządem. Wydanie tej decyzji w ocenie organów obu instancji, jak i Sądu meriti nie potwierdzało istnienia prawa zarządu sporną nieruchomością po stronie poprzednika skarżącej kasacyjnie. Uznano bowiem, że decyzja ta nie odwołuje się do wcześniejszego dokumentu, którego mocą przekazano temu podmiotowi prawo zarządu. Wymaga zatem wyjaśnienia, że stanowisko takie było istotnie do niedawna obowiązujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odwoływało się ono bowiem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, w którym Trybunał stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach została wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wymieniona w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Stanowisko to zostało jednak zakwestionowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2024 r., sygn. akt I OPS 2/23. W uchwale tej przyjęto, że "w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały skład poszerzony wskazał, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Przepis ten nie zawiera przy tym żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z treści tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono także, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu więc analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczyły, w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono, że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. W motywach uchwały wskazano także, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania nie można też wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, skład poszerzony przyjął, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja jak o ustaleniu opłaty za zarząd miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany wskazaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podziela zawarte w niej stanowisko. Skoro z uzasadnienia uchwały wynika, że powołane w jej treści przepisy ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu – jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2768/23 oraz z 16 grudnia 2025 r., I OSK 886/24, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne. Tym samym skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 200 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. okazały się zasadne. W konsekwencji w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem na skutek odmowy uznania decyzji z 1987 roku za dowód, który może dokumentować prawo zarządu poprzednika spółki nad sporną nieruchomością, nie zostały ustalone wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W toku postępowania organy nie kwestionowały, że przedłożona w sprawie decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Mysłowicach z 18 grudnia 1987 r. dotyczy między innymi działek nr [...] oraz nr [...], objętych wnioskiem o uwłaszczenie. Organy koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że decyzja ta nie może być samodzielną podstawą do uznania ustanowienia prawa zarządu w sposób prawem przewidziany. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie dowodów oraz wyjaśnienia, czy działki objęte decyzją o opłacie rocznej to działki, których dotyczył wniosek. Organy będą przy tym zobowiązane uwzględnić stanowisko zawarte w przywołanej uchwale I OPS 2/23, mające wpływ na sposób zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.