I OSK 975/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. i D.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/21 w sprawie ze skarg K.Z. i D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr SKO.SW/4101/93/2021 w przedmiocie obciążenia kosztami utrzymania psa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/21, oddalił skargi K.Z. i D.Z., zwanych dalej "skarżącymi", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr SKO.SW/4101/93/2021, w przedmiocie obciążenia kosztami utrzymania psa. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wnieśli oboje skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 151 P.p.s.a w związku z art. art. 153 P.p.s.a. - poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku - oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie - z dnia 21 lutego 2018 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1566/17) oraz z dnia 8 stycznia 2020 r., (sygn. akt: II SA/Kr 1083/19) - pomimo iż ocena ta wiąże Sąd w sprawie i sformułowanie własnej oceny prawnej sprzecznej z wiążącą oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach; 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.а." - poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie dających się usunąć wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony - sprzecznie z powołanym przepisem K.p.a.; 3. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, błędną ocenę dowodów i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi bowiem, iż dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia obciąża się "kosztami", a więc kwotą odpowiadającą wydatkom poniesionych faktycznie na dane konkretne zwierzę, a nie o opłaceniu dowolnie ustalonej przez podmiot, któremu zwierzę czasowo powierzono kwoty wypłacanej za utrzymanie zwierzęcia. Co więcej, w przypadku kosztów leczenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia można obciążyć tymi kosztami tylko jeśli było to leczenie "konieczne". Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., to zarzuty zostały rozpoznane łącznie, gdyż odnoszą się do tego, czy - oddalając skargę – Sąd I instancji naruszył zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego, sformułowaną w art. 153 P.p.s.a. Przy czym skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji zarówno błędnie zaakceptował niezastosowanie się do tej oceny przez organ administracji, jak i sam wyraził błędne przekonanie, iż w zaskarżonym wyroku nie wykracza poza tę ocenę sformułowaną w swoich dwóch poprzednich prawomocnych orzeczeniach wydanych w tej sprawie. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na tle cytowanego przepisu w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 937/23, CBOSA). Przy czym ocena prawna, o której stanowi art. 153 P.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ustawowo określone związanie zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań określonych co do dalszego postępowania jest wiążące, a zatem powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio Sąd I instancji. Ocena wyrażana przez sąd administracyjny w prawomocnym orzeczeniu uwzględniającym skargę na decyzję administracyjną może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W takiej sytuacji organ jest związany wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego rozstrzygnięcia z odpowiednio pogłębionym uzasadnieniem. Taka właśnie sytuacja zaistniała w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Godzi się przypomnieć, że w dniu 25 kwietnia 2014 r. przedstawiciele K. wraz z policjantem Komisariatu Policji w [...] oraz obecności pracowników Urzędu Gminy [...] odebrali czasowo psa rasy mieszaniec owczarka niemieckiego z posesji z [...] opiekunom K. i D.Z. Odebrane zwierzę zostało przewiezione do Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w [...] przy ul. [...] w [...]. Wójt Gminy [...] w dniu 24 lipca 2015 r. wydał decyzję o czasowym odebraniu przedmiotowego psa. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2015 r. wyżej wymieniona decyzja Wójta została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1341/15, oddalił skargę. W okresie od dnia 25 kwietnia 2014 r. do dnia 5 stycznia 2016 r. pies przebywał w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w [...], a za jego utrzymanie, w tym opiekę i leczenie należności regulował Wójt Gminy [...], zgodnie z fakturami wystawianymi przez K. W dniu 25 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję obciążającą skarżących kwotą 14 112,42 zł z tytułu kosztów utrzymania psa w schronisku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 20 września 2017 r. Jednak wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1566/17 Sąd I Instancji uchylił obie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt decyzją z dni9a 28 stycznia 2019 r. orzekł o obciążeniu skarżących kosztami utrzymania psa w schronisku w kwocie 14.079,02 zł. Kolegium decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1083/19, ponownie uchylił obie decyzje. Rozpoznając sprawę po raz trzeci, decyzją z dnia 17 lutego 2021 r. Wójt Gminy [...] obciążył skarżących kosztami utrzymania psa w schronisku w kwocie 10.973,20 zł. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję (3 sierpnia 2021 r.), a Sąd I instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Należy podkreślić, że Sąd I instancji już w pierwszym wyroku (z dnia 21 lutego 2021 r.) przesądził co do zasady, iż istnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt oraz, że podmiotami zobowiązanymi winni być właśnie skarżący. Jedyną przyczyną uchylenia zaskarżonej wówczas decyzji było to, że "wyliczenia zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, co do wysokości kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranego zwierzęcia – są niemożliwe do zweryfikowania". Również przyczyną uchylenia decyzji w drugim wymienionym wyroku była kwestia ustalenia wysokości kosztów, którymi należy obciążyć skarżących. Organ pierwszej instancji – zgodnie ze wskazaniami Sądu – poczynił stosowne wyjaśnienia. W szczególności zwrócił się do K., zwanego dalej "K." oraz do Gminy Miejskiej Kraków o wyjaśnienie kwestii wskazanych w wyrokach Sądu I instancji. K. wyjaśniło, że [...] "nie jest w stanie bardziej uszczegółowić kosztów dotyczących psa [...]. Koszty dotyczące leczenia są składową kilku pozycji - to nie tylko koszty użytych leków, ale również koszty materiałów medycznych, wynagrodzeń lekarzy, pielęgniarzy, koszty utrzymania lecznicy oraz amortyzacji sprzętu niezbędnego do leczenia. Podanie tylko i wyłącznie kosztów leków byłoby zdecydowanym zniekształceniem faktycznie poniesionych przez K. kosztów dotyczących opieki nad zwierzęciem, nawet tej wyłącznie medycznej. Podobnie sytuacja wygląda z kosztami transportu. Składową tego kosztu jest koszt paliwa, koszt wynagrodzeń kierowców, amortyzacji samochodu bądź koszty leasingu oraz inne koszty związane z eksploatacją samochodów. Stąd jedyne dane, którymi możemy się posługiwać to koszt całościowego uśrednionego utrzymania zwierzęcia zawierający w sobie również koszty leczenia oraz transportu". K. przedstawiło również średnią dzienną stawkę przeznaczoną przez Gminę Miejską Kraków na utrzymanie jednego zwierzęcia w tym okresie, jednocześnie wskazując, że [...] "otrzymuje od Gminy Miejskiej Kraków wynagrodzenie z tytułu prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, które jest ustalone na cały okres trwania umowy w tej samej wysokości i w wielu przypadkach nie pokrywa wszystkich kosztów niezbędnych do prowadzenia ww. Schroniska. W związku z powyższym faktyczna stawka utrzymania zwierzęcia jest różna od tej finansowanej tylko ze środków GMK. Różnicę pomiędzy otrzymanym od GMK wynagrodzeniem na utrzymanie zwierzęcia, a faktycznie poniesionymi kosztami K. pokrywa z własnych środków". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy wypełniły wskazania Sądu I instancji – wyrażone w poprzednim prawomocnym wyroku - co do uzupełnienia postępowania dowodowego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153 P.p.s.a. ani przez organy administracji ponownie orzekające w sprawie, ani przez Sąd I instancji, który oddalił skargę. Uwzględniono bowiem wytyczne Sądu, dokonano dodatkowych czynności wyjaśniających, wzięto pod uwagę wyjaśnienia Gminy Miejskiej Kraków co do specyfiki finansowania tego typu jednostki jaką jest schronisko dla zwierząt. Organy administracji oraz Sąd I instancji miały na względzie również i to, że w rozpoznawanej sprawie mowa jest o pobycie psa w schronisku dla zwierząt w okresie sprzed ponad 6 lat od chwili wyrokowania. Tak znaczny upływ czasu – co wykazały organy w ponownie prowadzonym postępowaniu – bardzo utrudnia szczegółowe ustalenie kwot przeznaczonych na konkretne zwierzę w schronisku, w którym jednocześnie przebywa ich kilkaset. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy i dodatkowe wyjaśnienia oraz fakt, że w rozpoznawanej sprawie prawomocnie już przesądzono, iż ustalenie i obciążenie właściciela lub opiekuna zwierzęcia kosztami, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy jest obligatoryjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i nie narusza w tym zakresie art. 153 P.p.s.a. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy administracji podjęły bowiem – stosownie do wskazań sformułowanych w prawomocnym wyroku Sądu I instancji - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o rozpatrzenie całokształtu prawidłowo zebranego materiału dowodowego. W tej sytuacji akceptacja Sądu I instancji tego działania organów poprzez oddalenie skargi nie stanowi naruszenia art. 151 P.p.s.a. Uzupełnione postępowanie dowodowe wskazuje na zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie obciążenia skarżących kosztami utrzymania psa w schronisku we wskazanej kwocie. Jedynie łączna kwota tych kosztów jest niższa od tej wskazanej w poprzedniej decyzji. Jej wyliczenie znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przy czym, jak wyżej wskazano – wbrew twierdzeniom i oczekiwaniom skarżących kasacyjnie – zastosowanie się przez organy administracji do wskazań co do dalszego postępowania, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., nie oznacza automatycznie wydania przez te organy, a w konsekwencji także przez sąd administracyjny, orzeczenia o treści oczekiwanej przez skarżącego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.