I OSK 974/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 854/21 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 14 września 2021 r. nr WG-VI.7534.207.2021.PT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddalono skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 o sygn. akt II SA/Bk 854/21 oddalił skargę H.B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z 14 września 2021 r. Nr WG-VI.7534.207.2021.PT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H.B. ( dalej: Skarżący) zaskarżając go całości i zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów a mianowicie: I. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm. - dalej: "u.g.t." ) w zw. z art. 21 ust.2, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na to, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 31 u.g.t. mieści się w pojęciu wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji - swoboda kontraktowania podlegała znacznemu ograniczeniu, gdyż właściciel nieruchomości nie miał wpływu na istotne elementy umowy sprzedaży, takie jak osobę kontrahenta, wysokość ceny kupna nieruchomości, poza tym nieruchomości nabyte w drodze prawa pierwokupu miały zostać, tak jak nieruchomości nabyte w drodze wywłaszczenia, wykorzystane na cel publiczny; II. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równej ochrony praw majątkowych i równości wobec prawa - zasady te zakazują stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów - zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w wykonaniu prawa pierwokupu na podstawie przepisów u.g.t wykazuje tak daleko idące podobieństwa konstrukcyjne z umowami zawieranymi na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., iż uzasadnione jest równe traktowanie podmiotów w zakresie zwrotu tak nabytych nieruchomości, które stały się zbędne dla celów ich nabycia; III. art. 136 w zw. art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż do nabycia nieruchomości na podstawie pierwokupu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku dotyczących wywłaszczenia ze względu na treść przepisu art. 216 przytoczonej ustawy; I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie: "k.p.a.") poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości podczas, gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem, który nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku, nie przewidują możliwości odmowy wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego - w przypadku bezzasadności żądania strony winna być wydana decyzja odmawiająca uwzględnienia tego żądania (decyzja odmowna) zaś w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - decyzja o umorzeniu tego postępowania - odmowa wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego jest - co do zasady – niedopuszczalna; 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania i wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nie ustalono celu, na który sporna nieruchomość została nabyta i brak ustalenia czy sporna nieruchomość stała się zbędna ze względu na cel nabycia; 3. art. 107 k.p.a. poprzez brak uznania, że postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 14 września 2021 r. jest w rzeczywistości decyzją administracyjną - orzecznictwo sądowe wykształciło powszechnie przyjęty pogląd, że o tym czy określona wypowiedź organu administracji stanowi decyzję nie decyduje forma tej wypowiedzi lecz - miedzy innymi i przede wszystkim - jej treść - trafnie przyjmuje się w tym zakresie, że z decyzją administracyjną mamy do czynienia już wówczas, gdy w określonej wypowiedzi organ administracyjny w sposób władczy i stanowczy, jednostronnie przesądza o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, w przedmiotowej sprawie w piśmie Wojewody Podlaskiego błędnie przyjętym jako postanowienie zawarta jest bowiem stanowcza i władcza odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu skarżącemu wskazywanej w podaniu nieruchomości; 4. art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) poprzez rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy, zaś przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie stanowi obligatoryjnie o konieczności rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a jedynie przewiduje taką możliwość, jednak w przypadku gdy został złożony wniosek o przeprowadzenie rozprawy, Sąd winien przychylić się do tego wniosku, zwłaszcza w kontekście zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. i przyjęcia, że postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 9 września 2021 r. jest w rzeczywistości decyzją administracyjną, zaś powołany przepis nie odnosi się do decyzji administracyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, iż wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w powoływanym przepisie, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji, wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją organu I instancji, 1. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych, 1. przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w obecności pełnomocnika Skarżącego i Skarżącego; ewentualnie z ostrożności procesowej wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, 1. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 1. przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w obecności pełnomocnika Skarżącego i Skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r . poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Analiza zrzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienie wskazują, iż spór koncentrujecie wobec kwestii dopuszczalności zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w stosunku do której podmiot administracji państwowej skorzystał z prawa pierwokupu na podstawie przepisów art. 29-36 u.g.t. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 137 u.g.n nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Z treści powyższych przepisów wynika, że zwrotowi we wskazanym powyżej trybie podlegają wyłącznie nieruchomości wywłaszczone w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Konstrukcja tych przepisów wskazuje, że przez pojęcie nieruchomości wywłaszczonej należy rozumieć, co do zasady nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W drodze wyjątku określonego w art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach , ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi , art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego ( ust. 1). Stosuje się odpowiednio również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że art. 216 ust. 1 u.g.n. ma charakter przepisu szczególnego i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Wskazuje na to zwłaszcza przyjęta przez ustawodawcę technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się (i to tylko odpowiednio) przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do "dodawania" do przyjętego w tym przepisie wykazu jeszcze innych przepisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2023 r. o sygn. akt I OSK 578/23, z dnia 14 wrześni 2017 r. o sygn. akt I OSK 446/17, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 927/14, z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2280/11, z 21 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 462/07 i z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99 - dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Tym samym skoro w przepisach art. 216 u.g.n. ustawodawca nie wymienił nabycia nieruchomości w trybie art. 29 i nast. u.g.t., tj. nabycia nieruchomości przez prezydium miejskiej rady narodowej w drodze skorzystania z prawa pierwokupu, to do nabycia takiego nie można stosować przepisów o rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nabycie nieruchomości przez podmioty publiczne, w drodze skorzystania z prawa pierwokupu na podstawie art. 29 u.g.t. nie jest tożsame z wywłaszczeniem w drodze decyzji administracyjnej ani nabyciem w drodze umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym trybie nie dochodzi bowiem do przymusowego nabycia własności nieruchomości w sytuacji, w której określona nieruchomość jest potrzebna na cele publiczne, ale skorzystania z prawa pierwokupu, które materializuje się na skutek zamiaru sprzedaży nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. To dotychczasowy właściciel podejmował decyzję o zbyciu należącej do niego nieruchomości i tym samym był niejako inicjatorem nabycia prawa własności nieruchomości przez podmiot publiczny ( patrz wyroki NSA z 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 578/23 i z dnia 14 września 2017r. o sygn. Akt I SOk 446/17 - dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl) . W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje, że Skarżący nie jest poprzednim właścicielem spornej nieruchomości. Poprzednim właścicielem tej nieruchomości byli A. i J. J., od których Skarżący zamierzał ją nabyć. Umowa nabycia nieruchomości przez Skarżącego zastrzeżona była warunkiem, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku nie skorzysta z prawa pierwokupu wynikającego z przepisów art 29 i następne u.g.t. Wskutek skorzystania przez uprawniony podmiot z prawa pierwokupu czynność prawna umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości między Skarżącym a poprzednimi właścicielami nie wywołała skutków prawnych (art. 89 Kodeksu cywilnego). Skarżący nie stał się zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie może podnosić, iż prawo to zostało mu odjęte, a w konsekwencji dochodzić zwrotu tego prawa w trybie art. 136 u.g.n. Z tych też przyczyn niezasadne są zarówno zrzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. u.g.n. jak też te dotyczące praw właścicielskich wynikających z Konstytucji R.P. Chybione są także zrzuty naruszenia prawa procesowego tj. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do badania celu "wywłaszczenia" oraz jej zbędności na ten cel. Wbrew twierdzeniom Skarżącego zaskarżonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości organ nie rozstrzygał władczo o uprawnieniach Skarżącego, a jedynie ustalił, iż brak jest podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny zarzut naruszenia art 107 § 1 k.p.a. wraz z przytoczoną argumentacją także nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a zauważyć należy, iż nie został on prawidłowo sformułowany. Przepis art. 61 k.p.a. dzieli się na 6 jednostek redakcyjnych regulujących kwestie dotyczące inicjatywy wszczęcia postępowania administracyjnego ( § 1 i 2), określenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego ( § 3 i 3a) , zawiadamiania o wszczęciu postępowania ( § 4 ) oraz przetwarzania danych osobowych strony (§ 5). Skarżący nie sprecyzował który z powyższych przepisów zawartych w art. 61 k.p.a. został naruszony zaskarżonym postanowieniem. Z kolei zwięzłe uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, iż Skarżący kwestionuje zaistnienie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, gdy tymczasem przesłanki te zostały uregulowane w art 61a § 1 k.p.a, który to przepis nie został objęty zarzutami skargi. Jako, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, tak sformułowany zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro przedmiotem skargi do WSA było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. to uprawnieniem Sądu I instancji było jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego - wniosek Skarżącego o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym nie jest wiążący do sądu. Również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Końcowo wyjaśnić należy, dlaczego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił drugiego już wniosku o odroczenie rozprawy. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przepis ten z uwagi na zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Niewątpliwe nieobecność pełnomocnika strony wywołana urlopem wypoczynkowym nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą, o której mowa w art. 109 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2301/17). Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje bowiem z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 39 pkt 2 p.p.s.a.), a więc w przypadku gdy pełnomocnikiem jest radca prawny, do udzielenia substytucji na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Prawo o radcach prawnych. ( patrz wyroki NSA z. 23 lipca 2020 r. II FSK 1059/18 i 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2680/16 - dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro pełnomocnik Skarżącego była z dużym wyprzedzeniem zawiadomiona o kolejnym terminie rozprawy przed Naczelny Sąd Administracyjny to, znając termin swojego zaplanowanego urlopu wypoczynkowego miała możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego. Pełnomocnik w swoim wniosku nie wskazała też powodów z których ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego było obiektywnie niemożliwe. Dlatego też kolejny wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 lipca 2025 r. nie został uwzględniony.