I OSK 970/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 847/20 w sprawie ze skarg J.K. i L.R. oraz Miasta Poznania na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 23 stycznia 2020 r. nr DO-IV.7613.11.2020.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia i umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 847/20, oddalił skargi J.K., Miasta Poznania oraz L.R., zwanych dalej "skarżącymi", na decyzję Ministra Rozwoju, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 23 stycznia 2020 r., nr DO-IV.7613.11.2020.AD, w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia i umorzenia postępowania odwoławczego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosło Miasto Poznań. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi Miasta Poznania na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej i umorzenia postępowania odwoławczego, będące konsekwencja błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż Miastu Poznań nie przysługuje legitymacja do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy Miastu Poznań przysługuje przymiot strony na podstawie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", a także art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.); 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Miasta Poznania pomimo popełnienia przez organ błędów w zakresie niepełnego zebrania w sprawie materiału dowodowego, a także błędnej jego oceny, to jest na przedwczesnym uznaniu, że przedsiębiorstwo pod nazwą "W." nie podlegało nacjonalizacji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17), podczas gdy wniosek taki mógłby być wyciągnięty dopiero po zasięgnięciu przez organ wiadomości specjalnych w wyniku powołania biegłego na okoliczność oceny zdolności zatrudnienia przez przedsiębiorstwo; 3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przekroczenie uprawnienia Sądu do kontroli działalności administracji publicznej, polegające na wypowiedzeniu się przez Sąd I instancji o obowiązywaniu zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i jej wpływie na brak interesu prawnego Miasta Poznania do występowania w postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy sąd administracyjny w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest upoważniony jedynie do badania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., których zaistnienie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej; 4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej i umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej oceny kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 u.k.w.h. polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że z uwagi na obowiązującą w prawie cywilnym rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, Miasto Poznań nie posiada interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy wskazany przepis nie odnosi się do nabycia przez gminę nieruchomości z mocy prawa, czy na podstawie decyzji administracyjnych. Skarżące kasacyjnie Miasto Poznań, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz w związku z art. 135 P.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również poprzedzających go decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i rozpoznanie sprawy skutkujące odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia ministra Budownictwa z dnia 29 grudnia 1949 r. (Monitor Polski Nr [...], poz. [...]) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą "W.". Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania T.Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 9 kwietnia 2024 r. J.K. wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20, oddalającego skargę kasacyjną Miasta Poznania w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 25 lipca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą "F." na okoliczność, że działanie organów Państwa wobec przedsiębiorstwa G. w 1949 r. odbywało się z naruszeniem prawa, a orzeczenie Ministra Budownictwa z dnia 29 grudnia 1949 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa tego przedsiębiorstwa stanowiąc konsekwencję zarządzenia z dnia 25 lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem oznacza, iż dalsze działania podejmowane przez organy Państwa, które doprowadziły do wydania decyzji o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, jak i samo orzeczenie przez Ministra Budownictwa w dniu 29 grudnia 1949 r. o nacjonalizacji były podejmowane z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., to zarzuty zostały rozpoznane łącznie, gdyż ich treść wskazuje, że przedmiotem sporu jest to, czy Miasto Poznań posiadało status strony w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa z dnia 29 grudnia 1949 r. (Monitor Polski Nr [...], poz. [...]) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą "W.". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, posiadającym odrębny przedmiot. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga się sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej lub milcząco (art. 1 pkt 1 K.p.a.), to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa bowiem krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w trybie "nieważnościowym" (zob. : wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA1995 r. nr 1, poz. 32; wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18, CBOSA). Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, że stroną postępowania "nieważnościowego" będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego (zwykłego, jurysdykcyjnego), w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku prawnego takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego poza stronami postępowania głównego (zwykłego, jurysdykcyjnego) dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym (zwykłym, jurysdykcyjnym) i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Miasto Poznań wywodzi swój interes prawny z tego, że gmina jest następcą prawnym Skarbu Państwa w zakresie mienia nabytego w wyniku komunalizacji. Skarżące kasacyjnie Miasto Poznań wskazuje na tytuł prawny do nieruchomości. Godzi się jednak wskazać, że przedmiotem decyzji nacjonalizacyjnej z dnia 29 grudnia 1949 r., której nieważność stwierdzono decyzją Ministra z dnia 19 marca 2018 r. (utrzymaną w mocy decyzją Ministra z dnia 23 stycznia 2020 r.), było przedsiębiorstwo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że zgodnie z celem określonym w art. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, zwanej dalej "ustawą nacjonalizacyjną", przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy, który nie zawierał definicji "przedsiębiorstwa", a zatem nie wskazywał, jakie składniki przedsiębiorstwa były objęte nacjonalizacją, interpretowano poprzez obowiązujący ówcześnie art. 40 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. z 1934 r. Nr 57, poz. 502 ze zm.), precyzujący składniki majątkowe przedsiębiorstwa w przypadku jego zbycia. Z powyższych regulacji wywodzono, że wraz z przedsiębiorstwem jako zorganizowaną całością nie mogły być przejmowane na własność Państwa nieruchomości i ruchomości niestanowiące własności przedsiębiorstwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1402/05; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1365/09, CBOSA). Przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07, CBOSA). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nieruchomość objęta księgą wieczystą Komandoria tom I wykaz L. [...] o powierzchni ok. 14 ha, na której prowadzone było przedsiębiorstwo objęte decyzją nacjonalizacyjną nie podlegała przejęciu na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa z dnia 29 grudnia 1949 r., gdyż – jako własność osób fizycznych, nie zaś podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo (spółki jawnej) nie stanowiła ona w świetle prawa części tego przedsiębiorstwa, lecz własność osób trzecich. Innymi słowy przejęcie tej nieruchomości nie może być traktowane jako skutek orzeczenia z dnia 29 grudnia 1949 r. Z tego względu Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko Ministra, że Miasto Poznań, jako aktualny właściciel części nieruchomości przejętej dopiero na podstawie odrębnego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu z dnia 18 listopada 1961 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 12 lipca 1950 r., nie posiadało interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa z dnia 29 grudnia 1949 r., a zatem nie mogło uzyskać statusu strony tego postępowania. Miasto Poznań próbowało zgłosić swój akces do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 29 grudnia 1949 r. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 marca 2018 r. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 marca 2019 r. i umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia braku przymiotu strony w odniesieniu do Miasta Poznania w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie budziła wątpliwości i nie wymagała w tym zakresie prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, dlatego Minister powinien stwierdzić w tym przypadku niedopuszczalność postępowania odwoławczego z wniosku Miasta Poznania, wydając stosowne postanowienie w oparciu o art. 134 K.p.a., a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w istocie oba akty administracyjne orzekają o niedopuszczalności podmiotowej prowadzenia postępowania z wniosku Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenie sprawy i w stosunku do obu aktów administracyjnych przewidziana jest możliwość ich zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Brak skutecznego zakwestionowania odmowy przyznania statusu strony (a więc brak tego statusu) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 29 grudnia 1949 r. w odniesieniu do Miasta Poznania uniemożliwia stawianie zarzutów merytorycznych decyzji stwierdzającej nieważność tego orzeczenia na podstawie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej. W konsekwencji sprawia to, że ten sam zarzut postawiony w skardze kasacyjnej nie podlegał rozpoznaniu. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji, nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną podstawą zaskarżenia, prawidłowo odtworzył materialne, formalne, podmiotowe i przedmiotowe granice rozpoznawanej sprawy. Zasadnie uznano, że w odniesieniu do Miasta Poznania granice te wyznacza jedynie kwestia jego statusu jako strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 29 grudnia 1949 r. Ta kwestia została szeroko wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi formalne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.