I OSK 970/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 624/15 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Postanowieniem z dnia [...] maja 2015r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Spółkę odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa własności, a przez P. S.A. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Łodzi, oznaczonego w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha i przyznaniu kwoty odszkodowania w całości na rzecz S. i M. małż. G. oraz o zobowiązaniu P. S.A. w [...] do wypłaty uprawnionym ww. kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniem odbioru, decyzja organu I instancji została doręczona Spółce dnia 18 listopada 2014r. Na przesyłce zawierającej odwołanie, nadanej w In Post S.A figuruje data [...] grudnia 2014 r., pełnomocnik Spółki przy piśmie z dnia 2 stycznia 2015r. przesłał poświadczoną kopię potwierdzenia nadania przesyłki z datą 2 grudnia 2014 r. W wyjaśnieniach z dnia [...] marca 2015 r. Oddział In Post S.A. poinformował, że zgodnie z Regulaminem Świadczenia Usług przez In Post S.A. w przypadku, gdy przesyłka pocztowa została nadana po godzinie 15:00 danego dnia, jako termin nadania traktuje się następny dzień roboczy, stąd na kopercie przesyłki figuruje data dnia roboczego, następującego po dniu faktycznego pozostawienia przesyłki w punkcie obsługi klienta. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012r., poz. 1529). Zgodnie z art. 178 ust. 1 tej ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2013r., Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Operator In Post S.A. nie jest operatorem wyznaczonym w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. W tej sytuacji za datę złożenia odwołania od decyzji należało uznać datę wpływu korespondencji do organu I instancji, tj. dzień 5 grudnia 2014r. Skoro zatem decyzja organu I instancji została doręczona odwołującemu w dniu 18 listopada 2014r., to odwołanie złożone zostało po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Organ II instancji wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. negatywnie rozpatrzył odrębny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Natomiast wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu skargi powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentujące odmienne stanowisko od zajętego przez organ odwoławczy, w których przeprowadzono wykładnię art. 83 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu tych orzeczeń NSA stwierdził, że ustawodawca tworząc w art. 83 § 1 p.p.s.a. ograniczenie dla domniemania wniesienia przesyłki do sądu w dacie jej nadania tylko w przypadku skorzystania z usług "operatora wyznaczonego", wprowadził rozwiązanie, które w jego literalnym brzmieniu i obecnym kształcie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, zwłaszcza z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą demokratycznego państwa prawa. Efekt taki, zdaniem NSA, można uzyskać poprzez informowanie stron o wynikającym z art. 83 § 1 p.p.s.a. (zdaniem skarżącej analogicznie w postępowaniu administracyjnym z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) obowiązku korzystania z usług Poczty Polskiej S.A. W przypadku braku takiego pouczenia, prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa prowadzi do uznania, że nadanie pisma przez stronę postępowania za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest niedopuszczalne. Zważywszy, że art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ma podobne brzmienie do art. 83 § 1 p.p.s.a., zdaniem skarżącej, wykładnia tego przepisu również winna być taka sama. Z uwagi na to, że pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji nie informowało, że dla zachowania terminu wniesienia odwołania od tej decyzji, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należy skorzystać z usług Poczty Polskiej, a także wobec faktu, że odwołanie zostało nadane przed upływem 14 dni od dnia jego wpływu do skarżącej u równoprawnego operatora pocztowego tj. In Post S.A. – skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uzupełnienie jej braków formalnych po upływie terminu, ewentualnie o jej oddalenie z powodu bezzasadności. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że skarga jest dopuszczalna, a jej braki formalne zostały usunięte w terminie. Wskazano, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nadanie odwołania w placówce pocztowej innego niż Poczta Polska SA operatora pocztowego świadczy o zachowaniu terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a termin do dokonania czynności w postępowaniu uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012r., poz. 1529). Operatorem tym jest zaś, po myśli art. 178 ust. 3 do dnia 1 stycznia 2016r. Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie. Sąd I instancji uwzględnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano dwa odmienne stanowiska, odnoszące się do tożsamych w tym zakresie uregulowań, znajdujących się w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 83 § 3 p.p.s.a. Wedle pierwszego, zachowanie terminu możliwe jest wyłącznie przy nadaniu przesyłki u operatora wyznaczonego (por. np. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2011r., sygn. akt II FZ 457/15, z dnia 22 października 2014r., sygn. akt I OZ 894/14, z dnia 5 września 2014r., sygn. akt I OZ 710/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wedle drugiego stanowiska, nadanie pisma u innego operatora, świadczącego usługi pocztowe o charakterze powszechnym jest skuteczne, o ile strona nie została pouczona o obowiązku nadania korespondencji u operatora wyznaczonego, którym jest Poczta Polska. (por np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt I OZ 156/15, z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II OSK 2547/14, z dnia 27 kwietnia 2015r., sygn. akt II FZ 349/15). Uchwałą Siedmiu Sędziów z dnia 19 października 2015r., podjętą w sprawie o sygn. akt I OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął wątpliwości orzecznicze w tym zakresie formułując tezę, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Uzasadniając to stanowisko NSA podkreślił, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników postępowania. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego (art.17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 p.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Przepis jest językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. Powoływanie się na wykładnię prokonstytucyjną i celowościową nie może natomiast prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej, zawartej w przepisie art. 83 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek cytowana uchwała odnosi się do unormowania z art. 83 § 3 p.p.s.a., wobec tożsamości regulacji z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., podzielić należy wyrażone w niej stanowisko również w odniesieniu do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. Nie jest nim zatem złożenie listu w placówce In Post Sp. z o.o., co sprawia, że za datę wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie przyjąć należy dzień jego wpływu do organu tj. 4 grudnia 2015r. Tym samym uprawniona jest konkluzja, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., bowiem nie jest sporne, że decyzja organu I instancji doręczona została stronie skarżącej w dniu 18 listopada 2015 r. Zasadnie więc Wojewoda, w oparciu o treść art. 134 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., a także o stwierdzenie, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zostało wniesione w terminie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 83 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nadanie odwołania w placówce pocztowej In Post w ustawowym terminie nie jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu, mimo braku pouczenia w decyzji I instancji, że dla zachowania terminu istnieje obowiązek skorzystania z placówki pocztowej Poczty Polskiej pod rygorem ustalenia daty wniesienia środka odwoławczego w dacie jego wpływu do organu odwoławczego. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie należy uwzględnić prokonstytucyjne orzeczenia NSA, który stwierdzał, że art. 83 § 1 p.p.s.a. wprowadził rozwiązanie, które w swoim literalnym brzmieniu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją i zasadą demokratycznego państwa prawnego. W orzecznictwie prezentowano dwa odmienne stanowiska dotyczące analogicznych rozwiązań art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 83 § 3 p.p.s.a. Wobec rozbieżnego orzecznictwa postępowanie Spółki było usprawiedliwione. Przełomowe znaczenie miała dopiero uchwała NSA z 19 października 2015 r., I OPS 1/15. Stosowanie przyjętych w niej retrykcyjnych skutków jest jednak możliwe dopiero od dnia jej powzięcia. Spółka składała natomiast odwołanie przed dniem 19 października 2015 r., kiedy dominujące było stanowisko odmienne od zawartego w uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazano zasadniczo jedynie przepis art. 83 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji w placówce In Post w ustawowym terminie nie jest równoznaczne z wniesieniem do sądu, mimo braku odpowiedniego pouczenia. Wskazany przepis nie był jednak stosowany w sprawie, która dotyczyła uchybienie terminu do wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji, a nie zachowania terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kontroli Sądu I instancji podlegało zatem zastosowanie przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., który reguluje obliczanie terminów w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 83 § 3 p.p.s.a. został przez Sąd I instancji powołany jedynie w kontekście uchwały I OPS 1/15, ze względu na brzmienie analogiczne z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., w ramach argumentacji dotyczącej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., co nie oznacza, że Sąd ten przepis stosował. Odniesienia do przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. zawarto natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co zgodnie z uchwałą Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, daje podstawę do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej także do zarzutu naruszenia tego przepisu. Zarzut jego niewłaściwego zastosowania ze względu na fakt, że wniesienie odwołania miało miejsce przed podjęciem uchwały I OPS 1/15, nie jest jednak skuteczny. Nie zostały zakwestionowane w sprawie ustalenia faktyczne. Nie zakwestionowano też, że przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przewiduje skutek zachowania terminu jedynie w przypadku nadania pisma w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Jakkolwiek istotnie przepis ten istotnie był w przeszłości dwoiście interpretowany, to wykładnia przyjęta w sprawie przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, mieści się w jednym z dwóch wskazywanych rozumień. Jego prawidłowość została następnie potwierdzona w uchwale NSA, nie jest ona jednak warunkiem koniecznym przyjętego rozumienia. W dacie wnoszenia odwołana od decyzji nie dokonano błędnej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., nie miało też miejsce jego wadliwe zastosowanie, albowiem bezspornie strona nie posłużyła się operatorem wyznaczonym, o czym wprost stanowi omawiany przepis. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.