I OSK 965/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 marca 2022 r. nr DO.1.7614.730.2020.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Gminy W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2022r. sygn. akt I SA/Wa 1205/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 15 marca 2022 r. nr DO.1.7614.730.2020.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z 31 lipca 2020 r. nr NWIII.7533.395.2012 oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Wojewoda Śląski decyzją z 31 lipca 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb [...], k.m. 2, wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę - ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność R.O. Jako powód odmowy komunalizacji ww. nieruchomości Wojewoda uznał brak dowodów, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] stanowiła drogę publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., Minister decyzją z 15 marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego. Podał, że sporna nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie stwierdził, że brak jest dowodów, aby w tej dacie nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Wywiódł, że nazwa ul. [...] została nadana uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. i nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6/87 poz. 112). Według Ministra w zebranym materiale dowodowym nie znajduje oparcia, ze wskazana w załączniku do ww. uchwały ul. [...] () w [...] stanowi w istocie ulicę, która posiada aktualnie nazwę ul. [...]. W związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia spornej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), dalej: "Przepisy wprowadzające". WSA w Warszawie we wspomnianym na wstępie wyroku podkreślił, że przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność prywatną i leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzona jezdnię asfaltową. Sporne natomiast pozostaje czy ul. [...] została ujęta w uchwale z 1987 r. jako droga publiczna pod nazwą: [...] ([...]) czy też z faktu, że nazwa [...] została jej nadana uchwałą z 1985 r. należy wywodzić, iż nie była drogą publiczną 31 grudnia 1998 r. W ocenie WSA w Warszawie materiał dowodowy przedmiotowej sprawy został przez organy orzekające oceniony błędnie, a na pewno zbyt pochopnie i pobieżnie. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, w tym w szczególności załącznika mapowego (k. 1, 32 akt adm.) i treści uchwały z 1986 r. w konfrontacji z uchwałą z 1987 r. wskazuje, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987r. Potwierdza to choćby ul. [...] o numerze [...] wymieniona w załączniku do uchwały z 1987 r. pod numerem [...] jako ulica [...] (k. 18 akt adm). Wobec tego zasadne jest ustalenie kiedy ul. [...] otrzymała status drogi publicznej, w tym ustalenie jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...] widniejącym pod pozycją nr [...] w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...], stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr XX/161/87 z 31 marca 1987 r. została określona jako [...] ([...]) w [...]. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że na tym etapie sprawy nie przesądził jej wyniku, bo nie jest rolą Sądu rozpoznawanie sprawy za organ, poszukiwanie dowodów czy ocena materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 kpa w związku z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające poprzez wadliwe uznanie, iż organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, iż zgromadzone w aktach sprawy dowody nie przesądzają o braku zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych w dniu 31.12.1998 r. II. naruszenie prawa materialnego: - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "Przepisy wprowadzające"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania oraz oddalenie skargi kasacyjnej. W dniu 26 października 2023 r. Gmina W. złożyła pismo procesowe wraz z załącznikami wnosząc o przeprowadzenie dowodu z treści uchwały Rady Gminy W. z dnia 30 marca 2023 r. nr LI/444/2023 w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nazwy ulic w [...] na okoliczność, że ulica [...], której nadano nazwę powołaną uchwałą nr XV/80/86 jest tożsama z ulica [...], o której stanowi wspomniana uchwała nr XX/161/87. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie zauważa, że zarzuty o tożsamej konstrukcji były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych zawartych w wyroku z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1048/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona poniżej jest z nią zasadniczo zbieżna. Zarzuty zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze treść zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty sporu, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczająco dokładanie i wnikliwie zbadany przez organy orzekające dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające. Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 73 ust.1 Przepisy wprowadzające decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy pomiędzy stronami niesporne pozostaje, że działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) we wskazanej powyżej dacie stanowiła własność osoby fizycznej – R.O., zaś przejęcie tej działki w omawianym trybie wymaga wykazania, że ciąg komunikacyjny, w którego skład wchodziła, stanowił drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wokół ustalenia, czy przedmiotowa działka wchodząca obecnie w skład ul. [...] znajdowała się na terenie drogi publicznej, a więc mogła, zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające, stać się własnością Gminy W. z mocy prawa. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby na dzień 31 grudnia 1999 r. ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Organy te uznały bowiem, iż ul. [...] uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. Podkreśliły, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami tej uchwały doszło do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. W sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. [...] boczna nie jest tożsama z ul. [...], na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zasadnie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy określeniu statusu prawnego tej drogi mogą być pomocne konkretne dokumenty urzędowe wskazywane przez Gminę W. Należy także odnotować, że w przypadku, gdyby ul. [...] nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, stanowi rozstrzygnięcie przedwczesne i wydane w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ul. [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy też nie. Przy czym podkreślić należy, że w aktualnych okolicznościach sprawy szczególnej uwadze organu poddana powinna zostać treść § 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy W. z 30 marca 2023 r. Nr LI/444/2023 w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nadania nazw i ulic w [...] dotycząca uchwały Nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania ulic w [...]. W świetle powyższego, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. należało uznać za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie stosują samodzielnie przepisów procedury administracyjnej ani prawa materialnego, a jedynie orzekają o prawidłowości ich zastosowania przez organy administracji publicznej, co znalazło swój wyraz w odpowiedniej redakcji art. 145 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji powyższego należy odnotować, że analizowany zarzut nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosując bezpośrednio przepisu art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające, nie mógł go naruszyć. Oczywiście wadliwa konstrukcja zarzutu nie zwalnia Sądu kasacyjnego z obowiązku jego rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że w przypadku braku powiązania zarzutu naruszenia prawa materialnego z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., to zgodnie z uchwałą tego sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów (zob. m.in. wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1098/20). Zarzut ten podlega zatem rozpoznaniu, tak jakby autor skargi kasacyjnej jego podstawą uczynił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazany powyżej zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Odnotowania wymaga bowiem, że Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji, nie stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające, a jedynie nakazał prawidłowe i dogłębne zbadanie czy droga, w której skład wchodzi sporna działka, została zaliczona do dróg publicznych, tj. ustalenie stanu faktycznego w sprawie w sposób dający podstawy do stwierdzenia (w zależności od ustaleń), że w sprawie doszło bądź nie doszło do przejęcia własności spornej działki w trybie art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające. Zastosowanie przywołanego przepisu będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a..