I OSK 963/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/21 w sprawie ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 lutego 2020 r., nr KOX/1345/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/21, po rozpoznaniu skargi Miasta [...], uchylił zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 lutego 2020 r., nr KOX/1345/Po/19, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj; a) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1 - 9 i ust. 3 p.p.s.a oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), powoływanej jako u.g.n., skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 lutego 2020 r., należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 p.p.s.a, co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie Kolegium, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponowne wydanie orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów u.g.n. oraz ustawy zmieniającej, nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku A.C. i P.L. przeciwko Miastu [...] o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej jako k.p.a., poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia wskazanych przepisów postępowania na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270), dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca" (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego, brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zarzucenie, iż Kolegium nieprawidłowo pouczyło stronę skarżącą o środku zaskarżenia od orzeczenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, mimo wydania orzeczenia formalnego o umorzeniu postępowania, podczas gdy spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, wobec treści pozostałych przepisów tej ustawy, jak również przepisów u.g.n oraz przepisów p.p.s.a., nie modyfikuje trybu zaskarżenia orzeczenia i dalszego trybu postępowania przed sądem cywilnym zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13 lutego 2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej; b) art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13 lutego 2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania; c) art. 4 i art. 9 pkt 5 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, dalej jako: "UKZN"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zarzuceniu Kolegium ich zastosowania, podczas gdy podstawą orzeczenia wydanego w dniu 25 lutego 2020 r. był przepis art. 4 ustawy zmieniającej, zaś powołane art. 4 i art. 9 pkt 5 UKZN nie obyły przedmiotem rozważań Kolegium i nie zostały powołane w zaskarżonym orzeczeniu, jak również nie odnoszą się do zmiany u.g.n, jak również postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zaś w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz 329 dalej jako "p.p.s.a."), gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie została zainicjowana skargą Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 lutego 2020 r., nr KOX/1345/Po/19 umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/21 uchylając zaskarżone orzeczenie podniósł, że Kolegium rozpatrując sprawę, w oparciu o art. 4 ustawy zmieniającej jest zobligowane do zbadania, czy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Sąd zarzucił organowi, że o ile wszczęcie postępowania nastąpiło po 5 października 2018 r. (18 grudnia 2018 r.), to nie ustalono, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, określoną w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., której jednak w niniejszej sprawie nie stwierdził. Nie jest więc usprawiedliwiony pierwszy i najdalej idący zarzut nieważności postępowania wymieniony w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. powiązany z art. 58 § 1 pkt 1 i § 4, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia wymaga, że złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej inicjuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 164/22 i z 9 listopada 2022 r., I OSK 1395/22 oraz zawarte tam odwołania do uchwał siedmiu sędziów NSA z z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13, z 8 listopada 1999 r. OPS 12/99, 17 grudnia 2018 r., I OPS 2/18). Ponadto, zgodnie z pouczeniem zawartym w wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, Miasto [...] wniosło sprzeciw do Sądu Rejonowego [...]. Tenże Sąd postanowieniem z 9 kwietnia 2021 r, o sygn. akt [...], odrzucił sprzeciw uznając, że jest niedopuszczalny. Od opisanego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie przysługuje bowiem sprzeciw do sądu powszechnego ponieważ nie jest to orzeczenie merytoryczne dotyczące ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i nie została wyczerpana droga postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 23 września 2021 r. Sąd Okręgowy [...] Wydział Cywilny – Odwoławczy oddalił zażalenie Miasta [...] od powyższego postanowienia. Orzeczenie to jest prawomocne. Prawidłowo więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął swoją właściwość, bowiem na dzień orzekania wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że "Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy". Trafne też jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił, w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 4 ustawy zmieniającej do umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze, wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i po drugie, brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje więc umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, a więc wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest zatem konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy. Chybione są więc zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji braku podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 4 ust. 2 wobec niespełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. W konsekwencji nieusprawiedliwony jest również zarzut naruszenia art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma natomiat skarżący kasacyjnie, że WSA nie wskazał na zasadność przywołania w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przepisów art. 4 i art. 9 pkt 5 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, co nie miało wpływu na uwzględnienie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.