I OSK 961/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2239/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., I SA/Wa 2239/19 oddalił skargę A. K.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w S. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącego prawa do zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w miesiącu poprzedzającym złożenie przez A. K. wniosku o zasiłek okresowy, źródłem utrzymania wnioskodawcy była emerytura w wysokości 2.249,00 zł. Z kwoty tej potrącono 406,86 zł tytułem egzekucji komorniczej, która jednak nie była egzekucją zobowiązania alimentacyjnego. Wnioskodawcę obciążają alimenty, jednak zarówno bieżące jak i zaległe alimenty płacone przez wnioskodawcę są kwotami dobrowolnie wpłacanymi na rzecz córek i nie jest z tego tytułu prowadzona egzekucja komornicza. Organ I instancji od bieżącego dochodu za miesiąc maj odliczył zapłacone przez wnioskodawcę alimenty bieżące w kwocie 1.000,00 zł. Tym samym dochód wnioskodawcy za miesiąc maj 2019 r. wyniósł 1.249,00 zł, co przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 701,00 zł. Organ ustalił także, że wnioskodawca zamieszkuje w domu składającym się z 5 izb o powierzchni 90 m2, wyposażonym w podstawowe media, posadowionym na działce siedliskowej, która jest własnością jego syna – D. K. Organ ustalił, że skarżący nie jest pozbawiony pomocy ze strony organów pomocy społecznej. Ostatnio, decyzją z czerwca 2019 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na uregulowanie opłat za energię elektryczną w wysokości 100 zł. Decyzja ta została zaskarżona i świadczenie nie zostało jeszcze wypłacone. Kolegium rozpoznając sprawę miało również na względzie, iż wnioskodawca posiada dwoje dorosłych dzieci, na których ciąży wobec niego obowiązek alimentacyjny i w pierwszej kolejności to one są zobowiązane do świadczenia pomocy na jego rzecz. Pomoc społeczna może natomiast jedynie wesprzeć wnioskodawcę w postaci zasiłku celowego na określony cel bytowy, natomiast nie może całkowicie zabezpieczać jego potrzeb, a o to występuje wnioskodawca, oczekując na pełne pokrycie jego wydatków. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, uchybienia logice przy uzasadnianiu decyzji i pominięcie istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku oddalającego skargę stwierdził, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego. Sąd I instancji podkreślił, iż pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Sąd I instancji wskazał, że istotne w sprawie jest to, iż skarżący otrzymał w analizowanym okresie pomoc finansową zarówno ze strony państwa, ale także ze strony swoich dorosłych dzieci i byłej żony. Z oświadczeń złożonych przez skarżącego na rozprawie wynika, że otrzymuje on pomoc także ze strony sąsiadów (zakup agregatora prądotwórczego), co świadczy, że nie jest pozostawiony bez opieki. Sąd I instancji podkreślił również, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 39 § 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2018.1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", polegające na przyjęciu, że sytuacja bytowa oraz postawa skarżącego nie daje podstaw do przyznania zawnioskowanego "zasiłku celowego", kiedy to skarżący jest osobą samotną zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na niepełnoletnie dzieci, a z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w jej granicach, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, które zostały błędnie ocenione tj.: • możliwości udzielania pomocy skarżącemu przez jego dzieci w większym stopniu niż to czynią do tej pory, • stanu zdrowia skarżącego, a przez to możliwości zarobkowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza przez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W oparciu powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także wynagrodzenia z tytułu nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że w zarzucie prawa materialnego jako naruszony wskazano przepis art. 39 § 1 i 2 u.p.s. Kwestią bezsporną jest natomiast, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił przepis art. 38 u.p.s. Wszak w badanym postępowaniu skarżący wnosił o przyznanie prawa do zasiłku okresowego. Przepis art. 38 u.p.s. wskazuje, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (ust. 1). Zasiłek okresowy ustala się: w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). W związku z tym, że przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., regulując przesłanki przyznania zasiłku celowego, w ogóle nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania, nie mógł być też naruszony zaskarżonym wyrokiem w sposób wskazany w kasacji. Wypada zatem uznać, iż w skardze kasacyjnej doszło do wskazania nieprawidłowego przepisu prawa. Stąd też zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. pozostaje w sposób oczywisty niezasadny. W konsekwencji nie można także uznać, iż zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., został sformułowany w odniesieniu do innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy niż ta, która w skardze kasacyjnej została wskazana jako nieprawidłowo zastosowana. Pozostając związanym podstawami wniesionej kasacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do tego aby we własnym zakresie konkretyzować zarzuty skargi kasacyjnej, uściślać je bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w niniejszej sprawie. Skoro kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydawania zaskarżonej decyzji wynosiło 701,00 zł i było ono przez skarżącego przekroczone, to brak było podstaw ku temu aby skarżący mógł otrzymać wnioskowany zasiłek okresowy. Rozstrzygniecie podejmowane w tym zakresie, wobec przekroczenia kryterium dochodowego, ma charakter związany. Organ w takiej sytuacji nie dysponuje władzą dyskrecjonalną umożliwiającą uwzględnienie zgłoszonego żądania. W takiej sytuacji bezpodstawne pozostają zarzuty niedostrzeżenia zaskarżonym wyrokiem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie w istocie pozostaje nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy. Oceniając zatem w tym kontekście zaskarżony wyrok należy uznać, iż nie doszło w niniejszej sprawie do zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest także podstaw na uznania za naruszony przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał jakie istotne dla sprawy okoliczności mogły stanowić o naruszeniu ww. regulacji prawnej. Jakkolwiek w motywach dotychczasowych rozstrzygnięć znalazły się kwestie tyczący zakresu pomocy świadczonej skarżącemu przez jego pełnoletnie dzieci oraz stanu zdrowia skarżącego, to okoliczności te nie mają istotnego charakteru w niniejszym postępowaniu, wobec jednoznacznej i niepodważonej konstatacji o przekroczeniu przez skarżącego kryterium dochodowego, a więc niespełnieniu podstawowej przesłanki przyznania zasiłku okresowego. Z uwagi na to, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji również procesowego, to i zarzuty naruszenia powiązanych z nimi przepisów wynikowych, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, uznać należało za nieskuteczne. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).