I OSK 958/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1879/23 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 lipca 2023 r. nr KKU-166/22 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1879/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Gminy K. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie Gmina") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "Komisja", "organ odwoławczy") z 13 lipca 2023 r. nr KKU-166/22 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1991 r., Nr 107 poz. 464 ze zm., dalej: "u.g.n.r.S.P.") poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że nieruchomości inne niż rolne mogą stać się własnością gminy; 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, iż organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a"), poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, iż organ dokonał prawdziwych ustaleń stanu faktycznego sprawy i mylne przyjęcie, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych, podczas gdy podstawowym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości było gromadzenie nadmiaru wód ze zbiorników oraz rzek i ochrona przed powodzią, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: "u.p.w.s.t.p.s."); c) art. 151 p. p. s. a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, iż organ wyjaśnił wszelkie okoliczności istotne dla sprawy i zbadał w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (mimo, iż organ nie ustalił czy nieruchomość weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, nie powołał w sprawie świadków i biegłych) co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt c) u.p.w.s.t.p.s., pomimo że na mocy art. 90 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1990 r. Nr 34 poz. 198; dalej: "u.p.w.") sporne mienie państwowe stanowiące rowy melioracyjne mogło wchodzić w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Analiza zarzutów przywołanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż istota sporu w badanej sprawie zawężona została do kwestii związanych z wyłączeniem przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji, w związku z wystąpieniem jednej z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 1 u.p.w.s.t.p.s. Jakkolwiek wniosek ten wydaje się nieaktualny na gruncie zarzutu naruszenia prawa materialnego, w związku ze wskazaniem jako naruszonego art. 13 ust. 2 u.g.n.r.S.P., to jednak do kwestii aktualności tegoż zarzutu wypada odnieść się na gruncie stanu faktycznego sprawy, ocenionych przez pryzmat zarzutów kasacyjnych podważających podstawę faktyczną wyrokowania. Zakres zarzutów kasacyjnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż nie ma wątpliwości co do spełnienia przesłanek komunalizacji mienia sformułowanych w art. 5 ust. 1 u.p.w.s.t.p.s. Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego; 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1; - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, a zatem w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Niekwestionowane pozostaje w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąc rów melioracyjny, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Urzędu Gminy K., będąc własnością Skarbu Państwa. Ponadto teren, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość nie był w owym czasie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nieruchomość ta nie miała specyficznego przeznaczenia na gruncie regulacji prawa miejscowego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. podważają ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych. W tym zakresie skarga kasacyjna odwołuje się także do naruszenia art. 11 ust. 1, a precyzyjniej art. 11 ust. 1 lit. 3) u.p.w.s.t.p.s. oraz art. 90 u.p.w. Odnosząc się do tych zarzutów wypada zauważyć, iż przepis art. 11 u.p.w.s.t.p.s. stanowi, iż składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tejże ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15, który, w okresie swego obowiązywania, pozwalał komunalizować na wniosek gminy grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość, tak w sensie prawnym jak i faktycznym, należała do innych podmiotów niż Gmina K. Zapisy ewidencji gruntów i budynków, a także brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie temu zaprzeczają. Utrwalone jest natomiast zapatrywanie, iż użyte w art. 5 ust. 1 u.p.w.s.t.p.s. określenie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, źródło CBOSA). Tym samym nawet faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w.s.t.p.s. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2240/21, źródło CBOSA). Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast aby jakikolwiek inny podmiot w sensie faktycznym władał przedmiotową nieruchomością. W takiej sytuacji niepodobna bronić stanowiska, iż władanie innego podmiotu mogło mieć prawny charakter, opierając się na istniejącej podstawie prawnej. Okoliczność, iż przedmiotowy teren, z uwagi na sposób jego zagospodarowania urządzeniem melioracji szczegółowej, potencjalnie mógł należeć także do innych podmiotów niż Gmina K., nie prowadzi automatycznie do wniosku, że do podmiotów tych należał. Wnioskowanie Skarżącej kasacyjnie Gminy w tym zakresie ma co najwyżej charakter probabilistyczny i pozostaje w sprzeczności z dowodami z dokumentów. Zarzucane naruszenie przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego wskutek nieprzeprowadzenia dowodów z osobowych źródeł dowodowych, nie stanowi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skoro powyższe dowody co najwyżej mogłyby wykazać faktyczne władanie przedmiotową nieruchomością przez innym podmiot niż Gmina K. Natomiast o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991, Nr 30, poz.127 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie u.p.w.s.t.p.s. Przepis ten stanowił ówcześnie, iż terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tym samym nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Jeśli zatem z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, a jednocześnie skarżący kasacyjnie nie inicjuje postępowania dowodowego w tym zakresie, to wypada uznać, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jest nietrafnie postawiony. Organy dysponowały zatem materiałem dowodowym zdatnym do podjęcia decyzji stwierdzającej dokonanie z mocy prawa komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, iż znajdujący się na nieruchomości rów, będący urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, służył wykonywaniu zadań publicznych z zakresu gospodarowania urządzeniem melioracyjnymi, nie podważa zasadności decyzji o komunalizacji, skoro nieruchomość ta w sensie prawnym w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do innego podmiotu niż Gmina K. Autor kasacji w tym zakresie nie dostrzega także, że na gruncie art. 22 ust. 1 u.p.w. zakładanie melioracji na gruntach stanowiących własność Państwa było wykonywane i utrzymywane na koszt budżetu państwa przez samorząd województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, natomiast utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należało do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a tylko w sytuacji gdy były one położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należało do spółki (art. 29 ust. 1 u.p.w.). Jeżeli zatem przedmiotowy grunt, na którym urządzony został rów melioracyjny, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, pozostawał w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Urzędu Gminy K., to utrzymanie i eksploatacja znajdujących się na gruncie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, stanowiło powinność podmiotu władającego gruntem Skarbu Państwa. Powyższe kwestie w żaden sposób nie wpływały na możliwość przypisania władztwa nad przedmiotowym gruntem innemu podmiotowi niż terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada zauważyć, iż komunalizacja mienia państwowego nastąpiła z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie u.p.w.s.t.p.s. Przepisy tej ustawy nie różnicowały podlegających komunalizacji nieruchomości, w szczególności z punktu widzenia ich charakteru. Nie wyłączały przy tym z komunalizacji nieruchomości rolnych. Owszem, wyłączały z komunalizacji nieruchomości należące do Państwowego Funduszu Ziemi, choć i w tym zakresie, derogowany aktualnie art. 15 u.p.w.s.t.p.s. pozwalał na komunalizację gruntów Państwowego Funduszu Ziemi położonych na terenie tej gminy. Odnosząc się jednak do przywołanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 u.g.n.r.S.P. należy przede wszystkim dostrzec, iż zarzut ten oderwany jest od okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do Państwowego Funduszu Ziemi i taki stan pozostaje aktualny. Żaden z dowodów nie wskazuje na tego rodzaju okoliczność, a argumentacja skargi ma w tym zakresie jedynie postulatywny charakter. Nadto przepis art. 13 ust. 2 u.g.n.r.S.P. statuuje odrębną od art. 5 ust. 1 u.p.w.s.t.p.s. podstawę komunalizacji mienia. Nie ma ona związku z komunalizacją mienia państwowego dokonaną z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., a jako przepis późniejszy nie stanowi także przesłanki negatywnej komunalizacji następującej z mocy samego prawa w trybie u.p.w.s.t.p.s. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.