I OSK 955/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 82/22 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako świadczenia nienależnie pobranego oddala skargę kasacyjną.

WYROKIEM Z 3 CZERWCA 2022 R. SYGN. AKT III SA/KR 82/22 (DALEJ WYROK III SA/KR 82/22) WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE ODDALIŁ SKARGĘ A.R. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KRAKOWIE (DALEJ KOLEGIUM LUB ORGAN II INSTANCJI) Z 15 PAŹDZIERNIKA 2021 R. SYGN. AKT SKO.AL/4112/87/2021 W SPRAWIE USTALENIA KWOTY ŚWIADCZEŃ Z FUNDUSZU ALIMENTACYJNEGO JAKO ŚWIADCZENIA NIENALEŻNIE POBRANEGO (K. 53, 68-70V AKT SĄDOWYCH). Skargę kasacyjną wywiodła A.R. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokat M.K., zaskarżając wyrok III SA/Kr 82/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa)] w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa)] przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, że skarżąca nie została poinformowana w sposób zrozumiały dla niej o obowiązkach informacyjnych ciążących na świadczeniobiorcy na gruncie ustawy [z dnia 7 września 2007 r.] o pomocy osobom uprawnionym do alimentów [(Dz.U. z 2021 r. poz. 877 ze zm., dalej upa)]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 8, oraz art. 9 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, że Burmistrz M. niesłusznie nakazał skarżącej zwrot części świadczeń, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze [w Krakowie] błędnie utrzymało w mocy tę decyzję, mimo że skarżąca nie została pouczona w sposób należyty i wyczerpujący o konieczności poinformowania organów gminy o zmianie okoliczności dotyczących świadczeń alimentacyjnych zasądzonych na rzecz P. i S.B., a zatem nie miała świadomości, że świadczenia te są nienależne – co skutkowało błędnym przyjęciem, że organy administracyjne uznały, że kwota [3 600 zł] wypłacona w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem – i oddaleniem skargi przez Sąd I instancji; c) art. 141 § 4 ppsa przez brak należytego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przez organy art. 6, art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa, co skutkuje niemożnością dokonani[a] pełnej, właściwej kontroli kasacyjnej wyroku I instancji; 2) prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 23 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 2 pkt 7 lit. a i b upa przez ich niezasadne zastosowanie, prowadzące do uznania, że organy administracyjne słusznie uznały, że świadczenie pobrane przez skarżącą w okresie od 17 września 2019 [winno być "1 stycznia 2020" - uw. NSA] r. do 30 września 2020 r. jest w części świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy skarżąca nie miała świadomości, że ciąży na niej obowiązek powiadomienia organów administracyjnych o treści wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 24 stycznia 2020 r. [sygn. akt XI 1Ca 522/19] obniżającego wysokość obowiązku alimentacyjnego, a tym samym nie zmierzała do wprowadzeni[a] w błąd organów wypłacających świadczenia z funduszu alimentacyjnego i świadczenia objęte przedmiotowym postępowaniem nie wypełniają przesłanki świadczeń nienależnie pobranych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z 16 lipca 2021 r. nr MOPS.530.22. 2019.2 (dalej decyzja z 16 lipca 2021 r.) i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego; ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki z art. 188 ppsa, na zasadzie art. 185 § 1 ppsa, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie na rzecz pełnomocnika [zwrotu] kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej – nieopłaconych w całości ani w części – wedle norm prawem przewidzianych; rozpoznanie sprawy na rozprawie; wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji i decyzji z 16 lipca 2021 r. Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej – w przypadku uznania przez Sąd, że skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązkach informacyjnych ciążących na świadczeniobiorcy na gruncie upa – wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej świadczeń za okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r. i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 16 lipca 2021 r. w części dotyczącej świadczeń za okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (k. 81-90 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Postanowieniem z 24 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (k. 109-111 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9.3.2005 r. FSK 618/04, cbosa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od wskazanej reguły, zgodnie z którą w sytuacji podniesienia przez skarżącego kasacyjnie obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, w niniejszej sprawie celowe było łączne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w punkcie 1 lit. a i b oraz w punkcie 2. Celowość w tym zakresie była zdeterminowana treścią postawionych zarzutów. Zarzuciwszy zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 6, art. 8, oraz art. 9 kpa, skarżąca kasacyjnie upatrywała naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, że nie została ona poinformowana w sposób zrozumiały dla niej o obowiązkach informacyjnych ciążących na świadczeniobiorcy na gruncie ustawy upa. Burmistrz M. niesłusznie nakazał skarżącej zwrot części świadczeń, a Kolegium błędnie utrzymało w mocy tę decyzję, mimo że skarżąca nie została pouczona w sposób należyty i wyczerpujący o konieczności poinformowania organów gminy o zmianie okoliczności dotyczących świadczeń alimentacyjnych zasądzonych na rzecz P. i S.B., a zatem nie miała świadomości, że świadczenia te są nienależne. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zaniechanie to skutkowało błędnym przyjęciem, że organy administracji uznały, że kwota 3 600 zł wypłacona od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem, w efekcie czego Sąd oddalił skargę. Formułując pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 23 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 2 pkt 7 lit. a i b upa skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepisy te zostały niezasadnie zastosowane, doprowadziwszy do uznania, że organy administracji słusznie uznały, że świadczenie pobrane przez nią od 17 września 2019 r. do 30 września 2020 r. jest w części świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy nie miała ona świadomości, że ciąży na niej obowiązek powiadomienia organów administracyjnych o treści wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt XI 1Ca 522/19 obniżającego wysokość obowiązku alimentacyjnego, a tym samym nie zmierzała do wprowadzenia w błąd organów wypłacających świadczenia z funduszu alimentacyjnego i świadczenia objęte przedmiotowym postępowaniem nie wypełniają przesłanki świadczeń nienależnie pobranych. Zarzut ten jest zatem ściśle skorelowany z zarzutami sformułowanymi w punkcie 1 lit. a i b skargi kasacyjnej. Zastosowanie – w ocenie skarżącej, niesłuszne – art. 23 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 2 pkt 7 lit. a i b upa i uznanie, że wypłacone w danym okresie świadczenie było nienależne i winno podlegać zwrotowi stanowiło w istocie bezpośrednią konsekwencję niepouczenia skarżącej w sposób należyty i wyczerpujący o konieczności poinformowania organów o zmianie okoliczności dotyczących świadczeń alimentacyjnych zasądzonych na rzecz P. i S.B., co skutkowało brakiem świadomości skarżącej, jako świadczeniobiorcy, o spoczywającym na niej obowiązku informacyjnym w tym zakresie i skutkach jego niedochowania. Należy zwrócić uwagę, że w części II formularza wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (k. 27 akt administracyjnych) znajdują się "Pouczenia i oświadczenia". W punkcie 5 tego dokumentu znajduje się pouczenie o treści "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w ustawie (art. 9 ust. 2 ustawy)". W punkcie 11 wskazano, że "Nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego (na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy) są świadczenia z funduszu alimentacyjnego: – wypłacone[,] mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części [...]". Według punktu 12 "W przypadku zmiany liczby członków rodziny, umieszczenia osoby uprawnionej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (tj. domu pomocy społecznej, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, areszcie śledczym, zakładzie karnym, a także w szkole wojskowej lub inną szkole, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie) albo w pieczy zastępczej lub zawarcia przez osobę uprawnioną związku małżeńskiego oraz innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zwłaszcza uzyskania dochodu, uchylenia obowiązku alimentacyjnego lub zmiany wysokości zasądzonych alimentów oraz otrzymania alimentów w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy są obowiązani niezwłocznie powiadomić o tych zmianach organ właściwy wierzyciela". Pod punktem 12 części II formularza dodano, że "Niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie". Skarżąca kasacyjnie własnoręcznie podpisała ten dokument w dniu 5 września 2019 r., poświadczając tym samym, że zapoznała się z jego treścią. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pouczeń nie została sformułowana w sposób nieklarowny, który mógłby wprowadzić jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne u skarżącej. Organy administracji, stosownie do powyższych pouczeń, prawidłowo uznały, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane dla P. i S.B. mocą decyzji z 17 września 2019 r. nr MOPS.530.22.2019 w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. są w części świadczeniami nienależnie pobranymi. Skarżącą kasacyjnie należycie pouczono bowiem zwłaszcza o "[...] innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zwłaszcza [...] zmiany wysokości zasądzonych alimentów [...] osoba uprawniona [...] są obowiązani niezwłocznie powiadomić o tych zmianach organ właściwy wierzyciela [...]". W związku z tym, że wyrokiem z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt XI 1Ca 552/19 Sąd Okręgowy w Krakowie zmienił wyrok Sądu Rejonowego w S. z 29 maja 2019 r. sygn. akt III RC 118/18 w ten sposób, że kwoty po 500 zł miesięcznie na każdego z małoletnich zastąpił kwotami po 300 zł miesięcznie na każdego z małoletnich [...] (k. 13-13v akt Burmistrza), powstał obowiązek informacyjny po stronie skarżącej kasacyjnie w kwestii dokonanej zmiany wysokości alimentów. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie zachodzi sytuacja, aby skarżąca nie wiedziała, że ma poinformować niezwłocznie organ o obniżeniu alimentów pod rygorem, że świadczenia pobierane w sytuacji zaniechania temu obowiązkowi będą świadczeniami nienależnie pobranymi. Zaniechanie skarżącej kasacyjnie prowadziło sytuacji, w której pobrane przez nią świadczenia były nienależne, co prawidłowo zdiagnozowały i oceniły organy administracji w tej sprawie oraz co następnie słusznie zostało przeanalizowane i ocenione przez Sąd I instancji. Zarzuty sformułowane w punkcie 1 lit. a i b oraz w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Norma zawarta w art. 141 § 4 ppsa określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, zarzucony przez skarżącą kasacyjnie brak należytego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przez organy art. 6, art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa, co – w jej ocenie – skutkowało niemożnością dokonania pełnej, właściwej kontroli kasacyjnej wyroku I instancji, stanowił w istocie brak przekonania skarżącej kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, której rezultat nie koresponduje z jej oczekiwaniami. Nie oznacza to jednak wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Sąd I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił motywy, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, nieuwzględniającego sformułowanych przez skarżącą zarzutów naruszenia przez organy art. 6, art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa. Zaskarżony wyrok nadawał się do poddania go kontroli kasacyjnej, co czyniło zarzut sformułowany w punkcie 1 lit. c skargi kasacyjnej bezzasadnym. W konsekwencji, zarzuty skarżącej kasacyjnie do zaskarżonego wyroku i do wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie mogły zostać uwzględnione. Organy w obu instancjach postępowania administracyjnego prawidłowo uznały, że świadczenia pobrane przez skarżącą w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. są w części świadczeniami nienależnie pobranymi w związku z tym, że skarżąca, wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, którego miała albo przy dochowaniu należytej staranności winna mieć świadomość, nie powiadomiła organów administracji o wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt X 1Ca 522/19, którym obniżono wysokość zasądzonych alimentów. Ocenę organów w tym zakresie prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie jedynie polemikę z wyrokiem Sądu I instancji, który w całości odpowiada prawu. W rezultacie skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.