I OSK 949/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 752/22 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.OS/41.9/414/2022/11660/KS w przedmiocie określenia kierunku rekultywacji terenu po eksploatacji piasku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 listopada 2022 r. oddalił sprzeciw P. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.OS/41.9/414/2022/11660/KS w przedmiocie określenia kierunku rekultywacji terenu po eksploatacji piasku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 4 lipca 2022 Starosta B. zmienił swoją wcześniejszą decyzję z 29 marca 2016 r., dotyczącą rekultywacji terenu po eksploatacji piasku prowadzonej w miejscowości [...] na działce [...]. Zmiana decyzji nastąpiła w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej K.p.a.). Od tej decyzji strony wniosły odwołanie, w którym – poza innymi przesłankami – wskazano na daleko idącą zmianę w stanie faktycznym, polegającą na cofnięciu przez część stron (właścicieli nieruchomości nr [...]) zgody na zmianę decyzji we wspomnianym trybie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uwzględniając zarzuty odwołania zastosowało w sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. i decyzją z 1 września 2022 r. uchyliło w całości decyzję Wicestarosty B. z 4 lipca 2022 r. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego P. SA wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji kasacyjnej. Za kluczową dla tego rozstrzygnięcia uznał przesłankę cofnięcia przez niektóre strony zgody na zmianę decyzji w trybie artykułu 155 K.p.a.; nadto wskazał na poważne uchybienia organu I instancji, który stosując wadliwie przepis art. 155 K.p.a., procedował w sposób analogiczny, jak w trybie zwykłym, pomijając całkowicie przesłankę dopuszczalności wzruszenia ostatecznej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Okoliczność ta jest integralnie związana z wycofaniem przez współwłaścicieli zgody na zmianę decyzji w trybie artykułu 155 K.p.a., a więc, w konsekwencji, na zmianę kierunku rekultywacji działki. Sąd I instancji uznał, że postępowanie w tej sprawie należy jednak poprzedzić rzetelną analizą dopuszczalności zmian decyzji, na podstawie której niektóre strony nabyły określone prawa. Zmiana taka – o ile przepisy szczególne nie wyłączają jej dokonania – może nastąpić wyłącznie za ich zgodą. Ponadto za reformacją ostatecznej decyzji winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko Kolegium, które dostrzegło, iż organ pierwszej instancji nie badał w istocie przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Za słuszne uznał również stwierdzenie, w myśl którego wycofanie zgody na zmianę decyzji przez część stron uniemożliwiło wydanie orzeczenia merytorycznego w drugiej instancji; w ten bowiem sposób – w razie utrzymania decyzji w mocy – strony utraciłyby prawo do wniesienia odwołania w toku instancji, czego gwarancją jest przepis art. 15 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. SA w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 84 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu sprzeciwu, a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu, pomimo że nie zebrano i nie rozważono w sprawie całego materiału dowodowego, w tym błędnego przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja podjęta została po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, 2) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niedostateczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącą i ograniczenie się do stwierdzenia, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń podniesionych w sprzeciwie, a także poprzez niedostateczne odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, 3) art. 64e w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na rażąco błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja spełnia przesłanki określone w art. 7 i art. 77 w zw. z art. 138 § 2-2a K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie Sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1 września 2022 r. - uchylająca w całości decyzję Wicestarosty B. z 4 lipca 2022 r., którą dokonano zmiany decyzji Starosty B. z 29 marca 2016 r. określającej kierunek rekultywacji terenu po eksploatacji piasku na przedmiotowej działce - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium nie przedstawiło bowiem takich okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Za kluczową dla wydania zaskarżonej decyzji organ uznał okoliczność cofnięcia przez niektóre strony zgody na zmianę - w trybie art. 155 K.p.a. - decyzji Starosty B. z 29 marca 2016 r. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 K.p.a., a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji winien mieć na względzie, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę zobligowany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili orzekania, a więc uwzględnić zdarzenia faktyczne lub zmiany stanu prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wyrażona została w art. 78 Konstytucji oraz w art. 15 K.p.a. (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 127). Ocena przesłanek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., odbywa się zatem, w sytuacji wniesienia odwołania, dwukrotnie. Oznacza to, że zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i orzekania przez organ odwoławczy, winny być spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie art. 155 K.p.a. Przy dokonywaniu oceny w tym zakresie organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, także te, które zaistniały na etapie postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, część stron postępowania wycofała zgodę na zmianę decyzji Starosty B. z 29 marca 2016 r. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, miał zatem obowiązek samodzielnie ustalić czy doszło do skutecznego wycofania zgody stron i czy w związku z tym zachodzi przeszkoda do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a. Nie jest istotne, że zgoda taka niewątpliwie została wyrażona na etapie postępowania przed organem I instancji, skoro na skutek wniesionego odwołania organ ponownie rozpoznaje sprawę. W analizowanym przypadku Kolegium zaniechało ustalenia czy w sprawie doszło do skutecznego wycofania zgody na zmianę decyzji, nieprawidłowo przyjmując, że okoliczność ta winna być zbadana przez organ I instancji. Skoro organ odwoławczy nie stwierdził aby w sprawie konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (także w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek z art. 155 K.p.a.), a jedynie ponowna ocena zebranego materiału dowodowego, jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie powinien dokonać własnej oceny zebranych dowodów i w zależności od wyników tej oceny, wydać stosowne orzeczenie w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 K.p.a. Uznając zatem, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał takich wad postępowania wyjaśniającego, które wymagałyby powtórzenia postępowania przed organem I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przyjął, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co czyni uzasadnionym podniesione w tym względzie zarzuty skargi kasacyjnej. W konsekwencji powyższych ustaleń na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał również sprzeciw i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą Spółkę w postępowaniu przed Sądem I instancji, orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.