I OSK 945/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 857/20 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 857/20 oddalił skargę B. O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 września 2020 r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając: 1) naruszenie przepisów proceduralnych w postaci: a) art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie; - trybu i dały, w jakiej orzeczenie PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. weszło do obrotu prawnego; - dopuszczalności uznania, że ww. orzeczenie weszło do obrotu prawnego w wyniku jego ogłoszenia w sytuacji, gdy ustalona przez PPRN w O. data rzekomego opuszczenia gospodarstwa w Z. była błędna, współwłaściciele gospodarstwa zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym przejęcia gospodarstwa w Z. przez Skarb Państwa, a strony tego postępowania zostały określone wadliwie w kwestionowanym orzeczeniu; - podstawy prawnej przyjęcia wejścia do obrotu prawnego orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. wskutek jego załączenia do wniosku o wpis prawa własności Skarbu Państwa do gospodarstwa w Z. do księgi wieczystej, który to wpis uchylono, a poprzedzające go postępowanie zostało zniesione z uwagi na nieważność postępowania wieczystoksięgowego postanowieniem Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I Ca 155/13 (którego odpis znajduje się w aktach sprawy), - odniesienia się do zarzutów naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez organ administracyjny II instancji podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a., art. 87 § 1 k.p.a. oraz art. 7a §1 k.p.a. Okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi ani podniesionymi w niej zarzutami, nie oznacza, że wyjaśniając podstawę prawną wydanego wyroku nie powinien się przynajmniej skrótowo odnieść do tych zarzutów i wyjaśnić czy uznał je za niezasadne, czy tylko za niemające istotnego wpływu na wydane orzeczenie. Powyższe uchybienia, w ocenie skarżącej, prowadzą do tego, że kwestionowany wyrok i jego uzasadnienie uchylają się spod kontroli instancyjnej, gdyż nie da się odtworzyć toku rozumowania Sądu. b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. i art. 87 k.p.a. w zw. z art. 26 i 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. administracyjnym polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów i niezasadnym oddaleniu skargi w niniejszej sprawie pomimo tego, że: - z akt gospodarstwa rolnego w Z. nie wynika, w jakim trybie weszło do obrotu prawnego i dokładnie kiedy weszło do obrotu prawnego orzeczenie PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w Z.; - brak było podstaw do zastosowania trybu ogłoszenia orzeczenia zamiast doręczenia albowiem brak jest dowodów, z których wynikałby fakt opuszczenia gospodarstwa rolnego w Z. przez jego właścicieli w dacie wskazanej w orzeczeniu PPRN w O., tj. w 1954 r., a także w datach rzekomego opuszczenia gospodarstwa rolnego w Z. przez J. A. i A. A. ustalanych odmiennie przez Starostę Oleckiego i Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego; - brak jest podstaw prawnych do uznania, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 1 września 1958 r. weszło do obrotu prawnego w wyniku jego złożenia do akt księgi wieczystej razem z wnioskiem o wpis Skarbu Państwa jako właściciela gospodarstwa rolnego w Z., gdyż wpis ten został uchylony a postępowanie wywołane tym wnioskiem zostało zniesione z powodu wady nieważności postępowania postanowieniem Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I Ca 155/13, którego odpis znajduje się w aktach; - brak było podstaw do uznania za skuteczne i prawnie wiążące uczynienie wzmianki i "podaniu do wiadomości orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r." w sytuacji, gdy sporządzona ona została przez pracowników PPRN w O. w toku postępowania, w którym strony postępowania zostały pozbawione czynnego udziału, poczyniono błędne ustalenia faktyczne co do podmiotów będących stronami postępowania w sprawie o przejęcie własności gospodarstwa rolnego w Z. przez Skarb Państwa, faktu i dat opuszczenia tego gospodarstwa rolnego; 2) mające wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego w postaci art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18 poz. 107 ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w zw. z art 135 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej wykładni ww. przepisów oraz niezasadnym ich niezastosowaniu pomimo tego, że istniały podstawy do uwzględnienia wniesionej przez skarżącą skargi. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o: a) przedstawienie powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości następującej treści: 1. Czy dopuszczalne jest uznanie, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej weszło do obrotu prawnego w związku z jego ogłoszeniem (podaniem do wiadomości) w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu ogłoszenia zamiast doręczenia albo w związku z jego przesłaniem do Wydziału Ksiąg Wieczystych z wnioskiem o wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, który to wpis został uchylony, a postępowanie wywołane wnioskiem o ten wpis zostało zniesione z powodu nieważności postępowania? 2. Czy zasadne jest uznanie za gospodarstwo opuszczone w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) gospodarstwa rolnego, które zostało pozostawione pod opieką dalszej rodziny bez spisania formalnej umowy dzierżawy, do którego właściciel nie wrócił przed śmiercią z powodu choroby, a które przez okres kilkudziesięciu lat nie było uprawiane, a więc nie zrealizowano w stosunku do niego celu, jakiemu miał służyć dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz zmiana wprowadzona art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym?; b) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi od decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 30 września 2020 r., uchylenie decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Oleckiego z dnia 14 stycznia 2020 r. oraz umorzenie postępowania w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego położonego w Z. stanowiącego współwłasność J. A. i A. A.; c) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w Olsztynie; d) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie z obowiązkiem orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego za obie instancje. e) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd I instancji była ostateczna decyzja Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 30 września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleckiego z dnia 14 stycznia 2020 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. stwierdzająca wydanie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości o pow. [...]ha we wsi Z. dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] (nowy nr [...]) z naruszeniem prawa ze względu na brak udziału strony w postępowaniu. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 1 lit. a zarzucono naruszenie art. 141 § 4 zd.1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez brak: wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie trybu i daty w jakiej orzeczenie PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. weszło do obrotu prawnego, dopuszczalności uznania, że ww. orzeczenie weszło do obrotu prawnego w wyniku ogłoszenia w sytuacji gdy ustalona przez PPRN w O. data rzekomego opuszczenia gospodarstwa w Z. była błędna, a współwłaściciele gospodarstwa zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym przejęcia gospodarstwa, podstawy prawnej przyjęcia wejścia do obrotu prawnego orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. wskutek jego załączenia do wniosku o wpis do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa, który to wpis uchylono, a poprzedzające je postępowanie zostało zniesione z uwagi na nieważność postępowania wieczystoksięgowego postanowieniem Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 25 lipca 2013 r. W pkt 1 lit. b zarzucono natomiast naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. i art. 87 k.p.a. w zw. z art. 26 i 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a w uzasadnieniu praktycznie podano te same argumenty co w lit. a. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do powyższych zarzutów i powołanych argumentów, a które zdaniem skarżącej kasacyjne mają wskazywać na naruszenie art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano podstawę prawną, tj. art. 26 w zw. z art. 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i wywiedziono fakt skutecznego doręczenia-ogłoszenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r.. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organów co do skutecznego doręczenia-ogłoszenia orzeczenia, a więc jego wejścia do obrotu prawnego, jak również odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wskazanej podstawy prawnej. Należy zaznaczyć przy tym, że wynikająca z art. 146 § 1 k.p.a. negatywna przesłanka, która powoduje, że nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, a więc związana jest z instytucją doręczenia, która w przepisach regulujących postępowanie administracyjne mogła mieć różne formy. Natomiast określenie wejście do obrotu prawnego nie jest określeniem języka prawnego, albowiem zarówno w przepisach rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym jak i w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego takie pojęcie nie występuje. Określenie wejście orzeczenia/ decyzji do obrotu prawnego jest określeniem języka prawniczego, a więc języka jakim mówimy o prawie. Stąd też przedmiotem rozważań były przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. o doręczeniach, które obowiązywało w dacie wydania orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. Zgodnie z art. 26 rozporządzenia (Dział VII Wezwania i doręczenia) jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności w miejscu doręczenia - wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie) wywieszając o tem ogłoszenie we wskazanym urzędzie na 30 dni (art. 28 ust. 2), a oprócz tego na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości. Ust. 2 tego artykułu wskazuje, że wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych oryginału orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. i umieszczonych na nim informacji wynika, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 26 rozporządzenia, a przedmiotowe orzeczenie stało się prawomocne z dniem 16 października 1958 r. Mianowicie na odwrocie oryginału orzeczenia zawarto wpis "podano do wiadomości" i nieczytelny podpis osoby zamieszczającej tę informację. Na pierwszej stronie orzeczenia w górnym prawym rogu jest adnotacja "Wpłynęło 15 X 1958 r." i nieczytelny podpis, a w lewym dolnym rogu pieczątka "Orzeczenie niniejsze uprawomocniło się dn.16 X 1958 r." i nieczytelny podpis. Na prawidłowe odczytanie i znaczenie informacji zamieszczonych na oryginale orzeczenia należy spojrzeć poprzez treść art. 26 rozporządzenia. Mianowicie orzeczenie należało złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminy, zaś przedmiotowe orzeczenie było wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O., stąd informacja na orzeczeniu "podano do wiadomości", a następnie po dokonaniu czynności o których mowa w art. 26 w urzędzie gminy, orzeczenie zostało przesłane do organu, który je wydał czyli Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. o czym świadczy zmieszczona informacja "Wpłynęło 15 X 1958 r.", data wpływu wskazuje na zachowanie 30 dniowego terminu wywieszenia ogłoszenia w urzędzie gminy. W takich okolicznościach stwierdzono, że orzeczenie uprawomocniło się 16 X 1958 r. Mając na uwadze formę w jakiej zamieszczono na oryginale orzeczenia powyższe istotne informacje, zasadnym jest odwołanie się do art. 21 rozporządzenia, z którego można wywieść taki sposób procedowania, mianowicie spostrzeżenia, otrzymane wiadomości i zarządzenia, które mają znaczenie dla sprawy, a nie stanowią podstawy do sporządzenia protokółu, urzędnik dokonujący czynności powinien utrwalać w formie adnotacji w aktach przez siebie podpisanej. W takich okolicznościach prawidłowo organy ustaliły i przyjęły, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. zostało doręczone w dniu 16 października 1958 r. (a używając języka prawniczego weszło do obrotu prawnego) to od tej daty należy liczyć bieg pięcioletni terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentu podnoszonego w skardze kasacyjnej, iż brak podstaw prawnych do uznania, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. weszło do obrotu prawnego w wyniku złożenia go wraz z wnioskiem o wpis Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej, podczas gdy wpis ten został uchylony, a postępowanie zniesione na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 25 lipca 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa argumentacja jest niezasadna z dwóch powodów. Po pierwsze, Sąd I instancji (podobnie jak organ) nie twierdził i nie stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. weszło do obrotu prawnego w wyniku złożenia go wraz z wnioskiem o wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, jako podstawę skutecznego doręczenia-ogłoszenia orzeczenia art. 26 w zw. z art. 21 rozporządzenia Prezydenta z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. A nadto dodał: "Niezależnie od powyższego, o wejściu orzeczenia PPRN do obrotu świadczy przyjęcie go za podstawę wpisania Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej (postanowienie Sądu Powiatowego w Ełku z dnia 15 czerwca 1959 r. uwaga NSA powinno być w Olecku)". To odwołanie się do faktu, że orzeczenie PPRN z dnia 1 września 1958 r. stanowiło podstawę prawną wpisu Skarbu Państwa nie oznacza że w wyniku złożenia go wraz z wnioskiem weszło do obrotu prawnego, taki wniosek skarżącej kasacyjnie jest błędny i dowolny. Natomiast odwołanie się przez Sąd I instancji do tej okoliczności stanowi tylko i wyłącznie pośredni dowód, iż skoro sąd dokonał wpisu w księdze wieczystej, to przedmiotowe orzeczenie było prawomocne bo tylko takie może być podstawą wpisu. Po drugie należy zwrócić uwagę, że uchylenie wpisu Skarbu Państwa postanowieniem Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 25 lipca 2013 r. nie zostało dokonane z tego powodu orzeczenie PPRN z dnia 1 września 1958 r. było nieprawomocne, tylko dlatego, że zawiadomienie o wpisie wraz z odpisem postanowienia zarządzającego wpis z dnia 15 czerwca 1959 r. nie zostało doręczone wpisanemu dotychczas właścicielowi, wskazano również na rozbieżność dotyczącą osoby dotychczas wpisanej w księdze wieczystej J. A. i osoby wskazanej w orzeczeniu PPRN J. A. Mając powyższe na uwadze, podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty są niezasadne, odwołanie się do wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej na podstawie orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r. miało tylko i wyłącznie na celu wskazanie dodatkowego, pośredniego argumentu wskazującego, że orzeczenie to funkcjonowało już w obrocie prawnym. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych jako naruszenie przepisów postępowania, a wskazanych w pkt 1 lit. a i lit. b a są niezasadne. Organy właściwie określiły, a Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w tej kwestii kontrolę, iż do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. miały zastosowanie przepisy art. 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a to oznacza, że przedmiotowe orzeczenie weszło do obrotu prawnego w dniu 16 października 1958 r. Tym samym spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którą uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 (w rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, w niniejszej sprawie upłynęło ponad sześćdziesiąt lat. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie wejścia do obrotu prawnego orzeczenia PPRN w O. z dnia 1 września 1958 r., albowiem ta podstawa prawna została wskazana i wyjaśniona. Natomiast niewątpliwie uzasadnienie wyroku we fragmencie dotyczącym, iż bezprzedmiotowe było ustalanie czy doszło do opuszczenia gospodarstwa w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., mimo że merytorycznie trafne, jest zbyt ogólne i lakoniczne, bez odwołania się do art. 151 § 2 k.p.a., ale to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie (o wykładni art. 151 § 2 k.p.a. w dalszej części uzasadniania). Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 w postaci art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem w związku z art. 135 p.p.s.a. polegającej na niewłaściwej wykładni ww. przepisów oraz niezasadnym ich niezastosowaniu pomimo tego, że istniały podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że zarzuty te są niezasadne. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni powołanych przepisów materialnoprawnych, które stanowiły podstawę prawną wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja usankcjonowała postawiony zarzut wydania orzeczenia z dnia 1 września 1958 r. z naruszeniem prawa wynikającym z tego, że strona nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak z tego powodu nie można było uchylić orzeczenia, gdyż od jego doręczenia/ ogłoszenia upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). Dalej Sąd wyjaśnił: "Bezcelowe (bezprzedmiotowe) było zatem ustalanie, czy doszło do opuszczenia gospodarstwa w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolna i osadnictwem, gdyż taka okoliczność faktyczna byłaby relewantna w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej rady narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. ([...]) w przedmiocie przejęcia przedmiotowej nieruchomości jako wydanej z rażącym naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Natomiast organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w związku z wystąpieniem okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. należało zastosować art. 151 § 2 k.p.a. czyli orzec, że decyzja (orzeczenie z dnia 1 września 1958 r.) zostało wydane z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ powołując się orzeczenia NSA wskazał, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Tym samym organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołując się do art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wskazuje, że w sprawie zachodzi zakaz merytorycznego orzekania, podobne stanowisko prezentuje Sąd wskazując, że bezprzedmiotowe byłoby ustalanie czy doszło do opuszczenia gospodarstwa w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w związku z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., ale do art. 151 § 2 k.p.a. się nie odwołuje. Również skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie odwołuje się do treści art. 151 § 2 k.p.a., podczas gdy to ten przepis stanowił podstawę prawną wydania decyzji we wznowionym postępowaniu. W takich okolicznościach niezbędne jest mimo wszystko odniesienie się do art. 151 § 2 k.p.a. w zw. art. 146 § 1 k.p.a., a więc przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji we wznowionym postępowaniu, albowiem w prawidłowej ich wykładni należy poszukiwać odpowiedzi w jakim zakresie może orzekać organ, czy tylko weryfikacyjnym, czy również merytorycznym. Powołany art. 151 k.p.a. określa sposoby zakończenia wznowionego postępowania, inaczej ujmując rodzaje decyzji jakie organ może wydać po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z kolei art. 151 § 2 k.p.a. zawiera trzeci rodzaj decyzji jaki może być wydany w wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zauważyć należy, że ten rodzaj decyzji może być wydany w przypadku zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a. Natomiast art. 146 k.p.a. reguluje dwa różne i odmienne przypadki (dwie odmienne okoliczności). Pierwszy przypadek uregulowany jest w § 1 zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, drugi przypadek w § 2, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym ten sam rodzaj decyzji o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. stosowany jest do zupełnie odmiennych okoliczności, a więc tych z art. 146 § 1 k.p.a. i tych o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Te dwie okoliczności uregulowane w art. 146 k.p.a. mające zupełnie odmienny charakter prawny powodują, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wydanie decyzji z art. 151 § 2 k.p.a. w obu tych przypadkach zachodzi w sprawach których zakresy są różne. W kwestii tej należy się zgodzić z stanowiskiem T. Kiełkowskiego, że rozstrzygniecie z art. 151 § 2 k.p.a., mimo że ustawodawca nie wyeksponował jego wewnętrznego zróżnicowania, ma zupełnie inny sens i przedmiot w sytuacji, gdy jest podejmowane w związku z upływem terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a z jednej strony, i w sytuacji, gdy chodzi o okoliczność opisaną w art. 146 § 2 k.p.a z drugiej strony. Jeżeli w grę wchodzą wspomniane terminy, obejmuje ono w gruncie rzeczy tylko "sprawę weryfikacyjną", ponieważ ustalenia co do przyczyn wznowienia, choć okazały się pozytywne, nie otworzyły drogi do wzruszenia decyzji zaskarżonej ani do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Jeżeli zaś zachodzi okoliczność opisaną w art. 146 § 2 k.p.a, obejmuje ono także tę sprawę administracyjną – organ rozstrzyga ją wówczas merytorycznie, tyle tylko, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie – inaczej niż w decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 – jest identyczne z dotychczasowym (T. Kiełkowski [w:] Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. H. Knysiak-Sudyki, WKP 2023, T. Kiełkowski, Granice wznowionego postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP 2015/10/46-58). Podobne stanowisko prezentuje M. Wojtuń podkreślając, że choć wariant rozstrzygnięcia w przypadku przeszkód uchylenia decyzji dotychczasowej, o którym mowa w art. 146 k.p.a jest jeden, to postępowanie ma w każdym z tych przypadków różny przebieg. W sytuacji upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., omawiany tryb w ogóle nie może wkroczyć w fazę merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej dotychczasową decyzją ostateczną. Z kolei z uwagi na fakt, że weryfikacja przesłanki o której mowa w art. 146 § 2, może nastąpić jedynie w drodze porównania rezultatów obu postępowań (pierwszego obarczonego wadą oraz drugiego, otwartego na nowo po wznowieniu postępowania), ponowne przeprowadzenie postępowania ma charakter obligatoryjny (M. Wojtuń [w:] Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Z. Kmieciaka, WKP 2023, a także M. Jaśkowska w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el 2024). Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 441/22 Zdaniem NSA z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny traci kompetencje do merytorycznego orzekania sprawy zakończonej decyzją ostateczną objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W myśl tej regulacji uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe terminy wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania o trybie wznowienia postępowania nawet, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1132/12; LEX nr 1299513). Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Zdaniem składu orzekającego NSA, biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ organ jest zobligowany uwzględnić. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Podobne stanowisko, iż po upływie terminów przedawnienia określonych w art. 146 § 1 k.p.a. w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji ale i odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy NSA wyraził w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 124/09, jak również w wyrokach z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09 oraz z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1444/09. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do przedstawionego wyżej stanowiska. W konkluzji należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolna i osadnictwem rolnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. polegający na niewłaściwej ich wykładni oraz niezasadnym ich niezastosowaniu jest nietrafny. Jak wyjaśniono wyżej wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. nie pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w tym przypadku orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 września 1958 r. Końcowo należy jeszcze odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej wniosków o rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wprost z treści tego przepisu wynika, że jest to wyłączna kompetencja NSA. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, aby w toku jej rozpoznania pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Brak jest też podstaw do twierdzenia, aby w tej kwestiach objętych wnioskami istniały istotne rozbieżności w orzecznictwie. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.