I OSK 93/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 676/23 sprawy ze skargi K. Z. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 15 maja 2023 r. znak: SKO.4130.13,14.23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. II SA/Łd 676/23 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 15 maja 2023 r. znak: SKO.4130.13,14.23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 23 marca 2023 r., znak: WU-A.670.28.2023. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako: “p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący, jako właściciele nieruchomości o nr [...] i [...] położonych w S. (obręb geodezyjny [...]) sąsiadujących z podlegającymi podziałowi nieruchomościami o nr [...] i [...] (obręb geodezyjny [...]), stanowiącymi własność Gminy Miasto S. posiadają interes prawny w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gminnej z tego względu, że podział oddziałuje na sferę ich praw i obowiązków, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organy administracji orzekające w sprawie naruszyły powołane przepisy k.p.a. dokonując samodzielnego zakwalifikowania podania wniesionego przez skarżących jako wniosku o zmianę decyzji podziałowej, podczas gdy istniały wątpliwości co do treści żądania zawartego w podaniu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego, wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji orzekające w sprawie naruszyły wymienione przepisy k.p.a., Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi K. Z. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie ogniskowała się wokół zagadnienia legitymacji procesowej właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a w konsekwencji – dopuszczalności wszczęcia na ich wniosek nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji podziałowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, trafnie przyjmując, że w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy skarżącym nie można było a priori odmówić przymiotu strony, a organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, zamykając drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Co do zasady zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, zgodnie z którym w postępowaniu o podział nieruchomości, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej jako: "u.g.n."), krąg stron postępowania, determinowany treścią art. 97 ust. 1 u.g.n., ograniczony jest co do zasady do podmiotów legitymujących się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Od wskazanej zasady istnieją bowiem istotne wyjątki, znajdujące uzasadnienie w konkretnych stanach faktycznych, w których decyzja podziałowa wywiera bezpośredni wpływ na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, naruszając ich uprawnienia lub wpływając na zakres wykonywania przez nich prawa własności. Wyjątki te mają zastosowanie w sytuacjach, gdy decyzja o podziale nieruchomości oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, naruszając jego prawa lub wpływając na jego obowiązki, co znajduje oparcie w treści art. 28 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w punkcie I.a skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach rozpoznawanej sprawy organy oparły swoją argumentację na nazbyt ogólnych założeniach, pomijając istotne elementy stanu faktycznego, które determinują ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 7 grudnia 2018 r., zatwierdzająca podział nieruchomości gminnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], wywiera bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących, w szczególności w zakresie wykonywania prawa własności przysługującego im do działek nr [...] i [...]. Decyzja ta stanowi bowiem potencjalne źródło naruszenia normy gwarantującej dostęp do drogi publicznej. Analiza treści decyzji podziałowej oraz dokumentacji geodezyjnej prowadzi do wniosku, że nowo wydzielone działki (m.in. nr [...] i [...]) przeznaczone zostały na powiększenie nieruchomości sąsiednich. Co istotne, operacja ta skorelowana została ze zmianą w ewidencji gruntów, polegającą na przeklasyfikowaniu fragmentu terenu, pełniącego dotychczas funkcję ciągu komunikacyjnego (drogi wewnętrznej), na tereny mieszkaniowe (użytek "B"). Nawet przy założeniu, że zmiana użytku gruntowego wynika z odrębnego dokumentu (wykazu zmian gruntowych), to jej inkorporacja do decyzji podziałowej – bez jednoczesnego prawnego zabezpieczenia dostępu skarżących do drogi publicznej – kreuje realne i aktualne ryzyko pozbawienia ich nieruchomości (działek nr [...] i [...]) prawnie wymaganego dostępu do takiej drogi. Dostęp ten stanowi zaś warunek konieczny zgodnego z prawem zagospodarowania terenu, co wynika wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego, podnoszona przez organ argumentacja, jakoby decyzja podziałowa nie wywoływała skutków prawnorzeczowych i nie przesądzała o przyszłym obrocie prawnym, musi zostać uznana za nietrafną. Skutek w postaci zagrożenia utraty dostępu do drogi publicznej, wynikający z usankcjonowania podziałem zmiany przeznaczenia terenu dojazdowego na cele budowlane, ma charakter bezpośredni. Okoliczność ta legitymuje skarżących do poszukiwania ochrony ich interesu prawnego na drodze sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, trafnie odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej. Zgodnie z nią, zakaz dokonywania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.), należy interpretować mając na uwadze pełen kontekst tego uregulowania, to znaczy również jako normę chroniącą przed utratą dostępu do drogi właścicieli nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy podział stwarza dla nich realne zagrożenie w tym zakresie. Kwestionowana decyzja w sposób niedopuszczalny ingeruje zatem w wykonywanie prawa własności przez skarżących. Zagrożenie to nie ma charakteru jedynie hipotetycznego czy faktycznego, lecz przekłada się na konkretną sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawo własności może zostać ograniczone poprzez uniemożliwienie im korzystania z drogi, która uległa podziałowi i zmianie przeznaczenia. W konsekwencji skarżący legitymują się interesem prawnym, a nie tylko faktycznym, co czyniło odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. działaniem wadliwym. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez zakwestionowanie sposobu zakwalifikowania podania skarżących przez organy administracji. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, co obejmuje również czuwanie, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W sytuacji, gdy strona składa pismo procesowe, którego treść może budzić wątpliwości co do intencji wnioskodawcy – w szczególności gdy podnoszone są zarzuty dotyczące pominięcia w postępowaniu (co jest przesłanką wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a pismo tytułowane jest ogólnie jako wniosek o uchylenie decyzji – organ nie jest uprawniony do samodzielnego, arbitralnego wyboru trybu postępowania, zwłaszcza trybu art. 155 k.p.a., który jest trybem odrębnym od wznowienia postępowania. Samodzielna kwalifikacja pisma przez organ, bez uprzedniego wezwania strony do sprecyzowania żądania, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wytknął organom zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego i wadliwego zastosowania art. 61a k.p.a. w odniesieniu do błędnie zidentyfikowanego przedmiotu sprawy. W konsekwencji bezzasadności powyższych zarzutów, nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi środka przewidzianego w art. 135 p.p.s.a., polegającego na uchyleniu również postanowienia organu pierwszej instancji, było w pełni uzasadnione koniecznością końcowego załatwienia sprawy i wyeliminowania z obrotu prawnego aktów dotkniętych tożsamą wadą prawną. Skoro bowiem zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji błędnie przyjęły brak legitymacji procesowej skarżących oraz zaniechały wyjaśnienia charakteru wniesionego podania, usunięcie z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć było niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku ponownego postępowania. Argumentacja skargi kasacyjnej nie zdołała podważyć prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który słusznie uznał, że w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie podział nieruchomości ingeruje w dostępność drogi publicznej dla działek sąsiednich, ochrona praw właścicielskich wymaga przyznania sąsiadom statusu strony, a co za tym idzie – prawa do merytorycznej weryfikacji kwestionowanej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.