I OSK 928/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1792/22 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 lipca 2022 r. nr DO.1.7614.410.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1792/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 13 lipca 2022 r. nr DO.1.7614.410.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr WS-IV.7533.1.1843.2014.JZ (pkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z 13 lipca 2022 r. Minister po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta C. od decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 10 sierpnia 2021 r. znak WS-IV.7533.1.1843.2014.JZ odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie C., jednostce ewidencyjnej C., oznaczonej jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. ich własności, a zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]) ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dnia 26 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta C. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o potwierdzenie prawa własności Gminy C. do ww. nieruchomości. Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. wyżej opisana nieruchomość, stała się z mocy prawa własnością Gminy C. Następnie w wyniku wniesionego przez Burmistrza Miasta C. odwołania Minister zaskarżoną decyzją z 13 lipca 2022 r., utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń, bowiem w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa") nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Swoje stanowisko organ wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. S., co wynika z treści umowy sprzedaży z dnia 1 czerwca 2016 r. Rep. A nr [...], przenoszącej prawo własności na A. B. i M. B., którzy obecnie w księdze wieczystej nr [...] ujawnieni są jako jej właściciele. Na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 6, poz. 112), droga nr 1433502 - ul. [...] w C. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi, a obecnie przedmiotowa droga oznaczona jest nr [...]. Rozpatrując przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ wskazał, iż z uzyskanego przez Wojewodę materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ I instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie, czy na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, czy też nie, wezwał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację geodezyjną wskazującą na zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną, jednak dokumenty takie do akt sprawy nie zostały złożone. W ocenie organu, ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania, obowiązek organu administracji może ograniczać się do wezwania jej aby przedstawiła, w stosownym terminie, dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla strony rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie zaś tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić wniosku, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadku zakładać, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym już przez organy administracji spoczywa na tych organach. W związku z powyższym organ stwierdził, że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły łącznie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż nie zostało wykazane przez jednostkę samorządu terytorialnego zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Burmistrz wywodząc skargę do Sądu I instancji. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1792/22 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. S., co wynika z treści umowy sprzedaży z 1 czerwca 2016 r. Rep. A nr [...] przenoszącej własność tej działki na A. i M. B., ujawnionych obecnie w księdze wieczystej nr [...] jako właściciele przedmiotowej nieruchomości. Dalej Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 6, poz. 112), droga nr [...] - ul. [...] w C. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Obecnie przedmiotowa droga oznaczona jest nr [...]. Sąd I instancji podał następnie, że we wniosku z 26 sierpnia 2014 r. Skarżący wskazał, że działka nr [...] była w części zajęta pod gminną drogę publiczną - ul. [...] w C., dołączając kopię mapy potwierdzającej stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda, a następnie Minister błędnie ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. W sprawie zresztą nie jest kwestionowany ani publiczny charakter ww. drogi ani to, że jest ona usytuowana na nieruchomości prywatnej – tak 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie. Stąd stanowisko Wojewody, a następnie Ministra, jest całkowicie niezrozumiałe w okolicznościach tej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, gmina wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że publiczna droga gminna istniejąca w 1998 r. jest usytuowana na gruncie nie stanowiącym własności gminy. Wynika to ewidentnie z przedstawionych przez gminę i zawartych w aktach dowodów, których prawidłowości i wiarygodności organy obu instancji negowały. Zdaniem Sądu I instancji, trzeba podkreślić, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została ustanowiona celem sprawnego wdrożenia ustaw reformujących administrację publiczną, ustanawiających nowy podział terytorialny państwa, nowe jednostki samorządu terytorialnego, nowy podział zadań i kompetencji oraz stwarzających warunki do zainicjowania określonej w tych ustawach działalności. Chodziło o stworzenie warunków organizacyjno-prawnych, majątkowych i technicznych gwarantujących sprawne rozpoczęcie funkcjonowania przez nowe jednostki organizacyjne. W ślad za zadaniami, jednostkami organizacyjnymi i pracownikami przewidziano nabycie przez nowopowstające jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań. W uzasadnieniu projektu ustawy jednoznacznie wskazano, że część mienia zostanie im przekazana z mocy prawa – z deklaratoryjną potwierdzającą to decyzją wojewody a część na wniosek zarządu powiatu – na podstawie decyzji wojewody (vide druk sejmowy nr 568 z dnia 20 sierpnia 1998 r.). Dalej Sąd I instancji podał, że jeśli chodzi o regulację zawartą finalnie w art. 73 ustawy – to po ponad dwóch dekadach jej funkcjonowania nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast decyzja Wojewody (art. 73 ust. 2 ustawy) ma charakter stricte deklaratoryjny, indywidualizuje jednak przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny, i dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania – o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Identyczna koncepcja zmiany prawa własności nastąpiła w procesie komunalizacji mienia Skarbu Państwa, tam również skutek nastąpił z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. – a jego potwierdzeniem jest deklaratoryjna decyzja wojewody. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom organu, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, postępowanie prowadzone w ramach tego przepisu jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, w żadnej mierze nie uznaniowy. Oznacza to, że wnioskodawca (w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu. Ewentualne "wnioski" składane w tym zakresie do wojewody, czy to przez podmioty publicznoprawne czy podmioty prywatnoprawne, należy traktować jako wyraz swoistego "ponaglenia" wobec wieloletniej bezczynności tego organu. Powyższe nie oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym, a tym bardziej, że jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa czy np. podmiot prywatny (na równi zainteresowani regulacją stanu prawnego drogi publicznej), mają obowiązek za wojewodę przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i we własnym zakresie rozstrzygnąć np. ewentualny spór co do kwestii zajętości gruntu pod pas drogowy w określonej ustawą dacie. Ustalenia w tym zakresie może prowadzić tylko organ administracji, strony z kolei, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym dysponują inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Znamienne i jednocześnie notoryjne jest także, że w wielu tego typu sprawach podmiot publicznoprawny pozostaje w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym w zakresie zasięgu pasa drogowego, stąd jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest w tym wypadku prowadzący postępowanie wojewoda. Dopiero ustalenia przez niego poczynione stanowią następnie podstawę do sporządzenia przez geodetę finalnej mapy z projektem podziału. Chodzi tu o ustalenia co do tego jak była urządzona droga, czy ulegała w międzyczasie przebudowie, remontom bądź zmianie szerokości czy kierunku, ewentualnie rodzaju nawierzchni, czy elementów zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną. Za dowody w sprawie można użyć metrykę drogi, dokumenty związane z jej budową, przebudową, dane ewidencyjne, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze itd. itd. Mapa z projektem podziału zlecana geodecie jest odzwierciedleniem stanu faktycznego na gruncie ustalonego na koniec 1998 r. i powinna być sporządzona pod dyktando i wg wytycznych organu prowadzącego postępowanie a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela nieruchomości czy właściciela drogi. Dalej Sąd I instancji podał, że odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a). Negatywne rozstrzygnięcie zapadłe nie z powodu braku zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy lecz z powodu zaprzeczenia przez organ zasady oficjalności w postaci obowiązku sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (a więc załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego) - naraża jednostkę samorządu terytorialnego na obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - w innym trybie i na podstawie odrębnych przepisów prawa. W świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych tylko Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego może być właścicielem drogi publicznej. W aktualnym stanie prawnym właścicielem gruntu pod drogą publiczną nie może być zatem podmiot prywatny. Wyrazem tej zasady była m.in. regulacja określona w art. 73 ustawy. Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji podał przy tym, że nie ma też podstawy prawnej dającej jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Co do zasady postępowanie podziałowe przeprowadza wójt/burmistrz prezydent w ramach art. 92 i n u.g.n, zaś w innych przypadkach, np. w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji na podstawie przepisów "specustawy" czy "dekretu warszawskiego" - tylko organ wydający decyzję. Zasadnie strona skarżąca podniosła, że wg art. 73 ust. 3a ustawy obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, natomiast notorium jest, że wówczas załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału. Za niedopuszczalne należy więc uznać, sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne. W ocenie Sądu I instancji, trzeba zdecydowanie podkreślić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy. W szczególności z akt nie wynika aby wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy; przeciwnie wszystkie dowody w sprawie zostały załączone do wniosku gminy bądź do kolejnych jej pism. Do wniosku dołączono też wydruk z mapy ewidentnie wskazujący zasadność podjęcia przez wojewodę postępowania w trybie art. 73 ustawy. Jednocześnie wojewoda, a za nim minister, twierdzą, że gmina nie przedstawiła dowodu na spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym wątpliwości, że zarówno wojewoda, jak i minister, formalnie nie negują danych katastralnych, konsekwentnie wskazują jednak, że kwestia usytuowania spornej drogi na terenie prywatnym nie została w żadnej mierze udowodniona oraz że "organ nie może w nieskończoność prowadzić postępowania dowodowego". Problem jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika aby organ rzędu wojewódzkiego czy minister prowadzili jakiekolwiek postępowanie dowodowe - poza nieuzasadnionym normatywnie wezwaniem strony skarżącej do przedstawienia dowodu w postaci dokumentacji geodezyjno-kartograficznej mającej stanowić element decyzji administracyjnej. Nie do przyjęcia w realiach niniejszej sprawy jest więc stanowisko ministra, wg którego organ administracji nie może w nieskończoność prowadzić postępowania dowodowego, skoro organ szczebla wojewódzkiego, jak i organ II instancji nie podjęli w tej sprawie żadnej czynności. Zdaniem Sądu I instancji, w istocie – jak trafnie podniesiono w skardze - spór w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego, czy zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki z ustawy lecz do tego kto ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia mapy z projektem podziału; a wcześniej: czy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym czy z postępowaniem prowadzonym w wyniku nałożonego na wojewodę obowiązku ustawowego. Gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy (zob. art. 262 k.p.a., por. też M. Durzyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/182-194). Zasadnie też podkreślono w skardze, że w wielu sprawach za "beneficjenta" decyzji administracyjnej w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy może być uznana tak jednostka prywatna jak i publicznoprawna. Każdorazowo z "beneficjentem" decyzji mamy do czynienia w administracyjnych sprawach o ustalenie odszkodowania, niezależnie od podstawy prawnej jego dochodzenia. Nie oznacza to jednak, że w sprawie o ustalenie odszkodowania wnioskodawca sam we własnym zakresie i na swój koszt ma obowiązek sporządzić operat szacunkowy, gdyż jest "wnioskodawcą" czy też "bezpośrednio zainteresowanym" wynikiem sprawy – jak twierdzi minister czy wojewoda. Tylko rozwiązania szczególne, takie jak np. to zawarte w art. 7 ust. 1 pkt. 3 lub 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) dają podstawę do obciążenia strony obowiązkiem sporządzenia na własny koszt dowodu w sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, trzeba też zdecydowanie podkreślić, że mapa z projektem podziału jest wynikiem (odzwierciedleniem) całego uprzednio prowadzonego postępowania dowodowego przez Wojewodę z urzędu, a nie jednostronnym dowodem sporządzanym przez stronę - na co też zasadnie zwrócono uwagę w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a") oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez wadliwe uznanie, iż organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ww. ustawy jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ wojewódzki bezpodstawnie wzywał Gminę C. do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie właściciel nieruchomości bądź jednostka samorządu terytorialnego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu uznano, iż jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości przysługuje prawo do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że koszty postępowania obciążają w całości organ prowadzący postępowanie; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez wadliwe uznanie, iż Gmina C. przedstawiła wystarczające dowody na spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę z art. 73 ust. 1 ustawy; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 10. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi. II. prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę. Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości oceny Sądu I instancji, co do zakresu obowiązków organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nabycia przez Gminę C. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności części nieruchomości oznaczonej jako część działki ewid. nr [...], zajętej – w ocenie wnioskodawcy – pod drogę publiczną. Sąd I instancji, uchylając decyzje obu instancji (Ministra Rozwoju i Technologii oraz Wojewody Małopolskiego), uznał, że organy te nie wyjaśniły w sposób rzetelny stanu faktycznego, a tym samym przedwcześnie uznały brak podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności wskazanej działki z mocy prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły dostatecznego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy władała nią Gmina. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego. Niesporne pozostaje, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wymaga spełnienia łącznie trzech przesłanek: nieruchomość nie może stanowić własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; nieruchomość musi być zajęta pod drogę publiczną; nieruchomość musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Każda z wymienionych przesłanek musi zostać udowodniona w postępowaniu administracyjnym. Nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że co do zasady podmiot wnioskujący o korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, zwłaszcza inicjujący postępowanie, nie jest zwolniony z aktywności dowodowej zmierzającej do wykazania spełnienia przesłanek ustawowych. Dążenie do zaktywizowania stron postępowania administracyjnego, tak aby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie oraz przyznanie im prawa do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, było jednym z impulsów prowadzących do nowelizacji przepisu art. 7 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sejmu RP VI kadencji, druk nr 2987). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób pominąć dodatkowo faktu, że wszczynającym postępowanie jest jednostka samorządu terytorialnego, która posiada kompetencje oraz możliwości i środki większe niż inne strony postępowania w tego rodzaju sprawach (np. osoby fizyczne). Jednocześnie to skarżący, jako zarządca drogi, jak i wnioskodawca stwierdzenia nabycia nieruchomości, posiada najrozleglejszą wiedzę nad zarządzanymi przez siebie drogami. Szczególnie trzeba też zaakcentować, że kwestia określenia granic prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną stanowiła już przedmiot pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1171/23 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), zauważyć należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ w każdym postępowaniu ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy brak udowodnienia określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, źródło CBOSA). Szczególne znaczenie ma to w postępowaniach administracyjnych, które wszczynane są na wniosek strony. To bowiem na wnioskodawcy, jako podmiocie bezpośrednio zainteresowanym pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy, spoczywa obowiązek wykazania spełniania przesłanek wynikających z prawa materialnego. Organ w takiej sytuacji może jedynie wskazać wnioskodawcy na braki w materiale dowodowym, których nieuzupełnienie może prowadzić do wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok – obciążając wyłącznie organy powinnością wykazania przebiegu granic pasa drogowego lub faktycznego obszaru zajętego pod drogę – niesłusznie zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro ustawodawca nie zdecydował się w żaden sposób uregulować kwestii postępowania dowodowego, zmierzającego do wykazania spełniania przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to oznacza, że każdorazowo znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normy ogólne oraz dotyczące postępowania dowodowego. Oznacza to zatem, że spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może zostać wykazane jakimikolwiek wiarygodnymi środkami dowodowymi, a organ rozpatrując takie dowody powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1171/23, źródło CBOSA). W świetle powyższego zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wszystkie bowiem działania niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co nieprawidłowo ocenił i niesłusznie zakwestionował Sąd I instancji. Stanowisko Sądu I instancji – w zakresie przypisywania organom wyłącznego ciężaru gromadzenia danych geodezyjno-prawnych – należy ocenić jako naruszające reguły współdziałania strony i organu w postępowaniu administracyjnym. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu, a skarga Gminy C. powinna zostać oddalona wobec jej niezasadności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.