I OSK 922/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 898/17 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 898/17, oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Komendant Miejski Policji w G. wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], zwrócił się do Prezydenta P. o skierowanie D. S. na egzamin kontrolny w zakresie kategorii A, B, D prawa jazdy, wskazując, że kierowca w dniu [...] listopada 2015 r. w G. na ul. [...] nie zachował bezpiecznej odległości od pojazdu i najechał na tył pojazdu, powodując kolizję drogową, przez co spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, na podstawie wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, od dnia [...] listopada 1997 r. do dnia [...] września 2015 r. dopuścił się on 34 naruszeń przepisów o ruchu drogowym. Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], skierował D. S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, D prawa jazdy. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia okoliczności zdarzenia z dnia [...] listopada 2015 r. oraz ustalenia intensywności wykroczeń w okresie ostatnich 5 lat. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent P. decyzją dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978), skierował D. S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, D prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w ciągu ostatnich pięciu lat D. S. popełnił 15 wykroczeń, z czego pięć dotyczyło przekroczenia prędkości, jedno kolizji drogowej, a jedno spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mając zatem na uwadze, że we wskazanym wyżej okresie skarżący wielokrotnie naruszał przepisy ruchu drogowego, w ocenie organu, istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji. D. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że nieuzasadnione jest stwierdzenie organu o uzasadnionych zastrzeżeniach co do jego kwalifikacji, ponieważ większość z 34 wykroczeń popełnionych od 1997 r. jest błaha, a ponadto nastąpiło ich przedawnienie. Nie przekroczył on również limitu punktów karnych, nie kierował pod wpływem alkoholu lub narkotyków, a zatem nie powinien być skierowany na egzamin co do wszystkich posiadanych kategorii, zwłaszcza że wszystkie wykroczenia popełnił, kierując pojazdem kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomiędzy 15 wykroczeniami, które zostały popełnione przez skarżącego w ciągu ostatnich pięciu lat, występują krótkie odstępy czasu. Regularność naruszeń wskazuje na uporczywe, a przez to rażące, nierespektowanie przez niego przepisów ruchu drogowego. Za ewidentnie poważne organ uznał wykroczenie popełnione przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r., które skutkowało obrażeniami naruszającymi czynności ciała do 7 dni u kierowcy drugiego samochodu biorącego udział w kolizji (wyrok Sądu Rejonowego w G. IX Wydział Karny z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...]). Pomimo tak poważnych konsekwencji, D. S. już po tym incydencie, w dniu [...] marca 2016 r. ominął pojazd przepuszczający pieszych na przejściu, co stanowi jeden z najbardziej ryzykownych manewrów. Zdaniem organu, takie zachowanie kierowcy jest wystarczająco niebezpieczne dla innych uczestników ruchu i musi być poddane weryfikacji w trybie egzaminu kontrolnego. Podstawą zatem skierowania skarżącego na sprawdzenie jego kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie jest przekroczenie limitu punktów karnych, ale powzięcie uzasadnionych zastrzeżeń co do jego kwalifikacji jako kierowcy. D. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że jest ona niewspółmiernie krzywdząca do popełnionego wykroczenia i że poprzednie dawno przedawnione wykroczenia traktowane są, jakby dotyczyły bieżących zdarzeń, a nie zdarzeń na przestrzeni 20 lat. Ponadto powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu odnośnie do skierowania go na egzamin sprawdzający dotyczący wszystkich posiadanych przez niego kategorii, mimo że wszystkie wykroczenia popełnił samochodem osobowym (kategoria B). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że komendant jednostki policji jest uprawniony do złożenia wniosku o skierowanie kierującego pojazdem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a jedyną przesłanką wydania w tej mierze decyzji przez właściwy organ administracji publicznej jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji danego kierowcy (art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami). Skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo, zaś pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości co do kierowania pojazdami. Istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami, a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w tym przypadku musi być oparty na konkretnych okolicznościach, a więc ujawnionych bądź zaobserwowanych przez policjanta brakach w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem. Z kolei starosta po wpłynięciu wniosku powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i od jego wyniku będzie zależeć ostateczna ocena, czy zgłoszone zastrzeżenia są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje. W ocenie Sądu pierwszej instancji, systematycznie powtarzające się wykroczenia (15 w ciągu ostatnich pięciu lat), zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego – np. niestosowanie się do ograniczeń prędkości, spowodowanie kolizji drogowej oraz omijanie pojazdu, który zatrzymał się w celu ustąpienia pierwszeństwa pieszym – mogą stanowić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji takiego kierującego. Odnosząc się natomiast do zarzutu odnośnie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający dotyczący wszystkich posiadanych przez niego kategorii, mimo że wszystkie wykroczenia popełnione zostały samochodem osobowym, tj. kat. B, Sąd wskazał, iż przepisy prawa o ruchu drogowym są w przeważającej części wspólne dla kierujących pojazdami wszystkich kategorii, w tym m.in. w kwestiach najistotniejszych dla bezpieczeństwa tego ruchu (z pewnymi wyjątkami w postaci nakazów czy zakazów skierowanych do kierujących z uwagi na określone kategorie pojazdów). Skoro zatem dany kierowca, wielokrotnie naruszając przepisy ruchu drogowego, stwarza wątpliwość co do znajomości tych przepisów, co w konsekwencji wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa tego ruchu, to zagrożenie to istnieje bez względu na to, jakiej kategorii pojazd taki kierowca prowadzi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. S. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 ppsa przez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy w sposób wystarczający uzasadnia, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego w przedmiocie prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie objętym prawem jazdy kat. A, B i D; 2. prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami i przyjęcie, że organy administracji w sposób prawidłowy przyjęły, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego w przedmiocie prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie objętym prawem jazdy kategorii A, B i D. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że popełnione przez skarżącego wykroczenia, wbrew uznaniu Sądu pierwszej instancji, nie dotyczą naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym mających istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Dotyczyły one czterech rodzajowo wykroczeń, z których dwa o niewielkim ciężarze gatunkowym (brak zapiętych pasów i przekroczenie prędkości) kilkakrotnie się powtarzały. Nie można zatem przyjąć, że zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego, jeżeli dopuszcza się on wielokrotnie naruszenia tego samego przepisu. Kwalifikacje kierowcy co do znajomości przepisów i zasad ruchu drogowego obejmują szeroki zakres niezbędnej wiedzy teoretycznej i dopiero różnorodność naruszonych przepisów i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu mogą świadczyć o braku kwalifikacji. Ponadto zarzucono, że brak jest przesłanek, aby dodatkowo karać skarżącego w postaci kierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji również w zakresie prawa jazdy kategorii A i D. Co prawda, przeważająca część przepisów o ruchu drogowym obowiązuje wszystkich uczestników ruchu drogowego, a więc posiadających wszystkie kategorie prawa jazdy, jednak oczywiste jest, że do prowadzenia pojazdów różnych kategorii należy posiadać różne umiejętności kierowania tymi pojazdami. W przeciwnym razie brak byłoby przesłanek do różnicowania kategorii prawa jazdy w zależności od rodzaju kierowanego pojazdu mechanicznego. Jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, dotyczy ona kontrolnego sprawdzenia nie tylko przepisów prawa o ruchu drogowym, a w ogólności, kwalifikacji kierowcy, a więc zarówno jego znajomości przedmiotowych przepisów, jak i umiejętności kierowania pojazdami. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie zawarł w niej wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przytoczone w niej podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 978, ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Jak stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy, starosta wydaję tę decyzję na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego – w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.) czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a Prawa o ruchu drogowym stanowi, że policjant w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 (tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie) jest uprawniony m.in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania. Interpretując treść tego pojęcia, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Pod pojęciem "uzasadnione zastrzeżenia" należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami. Istotą powyższego rozwiązania ustawowego jest zaistnienie okoliczności uzasadniających poważne wątpliwości co do tego, czy dana osoba ma odpowiednie umiejętności i wiedzę uprawniające do kierowania pojazdami. Efektywna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ upoważniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także aby dysponował instrumentami pozwalającymi mu na kontrolowanie, czy osoby, które są uprawnione do prowadzenia pojazdów, nie utraciły tych kwalifikacji. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o ponowne sprawdzenie kwalifikacji może być w szczególności wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego – nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). System punktów karnych, o którym mowa w art. 98 ustawy o kierujących pojazdami, jest bowiem formą sankcji nakładanej na kierowcę, wynikającej z naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym, natomiast kompetencja, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, ma na celu umożliwienie organom administracji podjęcia działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Regulacje te pełnią zatem różne funkcje i są od siebie niezależne. Z tej przyczyny należy uznać, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie ma charakteru sankcji i nie musi być powiązane z liczbą punktów karnych uzyskanych przez danego kierowcę. Z punktu widzenia zasadności skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest również bez znaczenia to, czy karalność danego wykroczenia uległa przedawnieniu. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, mające istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego. W konsekwencji funkcjonariusz Policji interweniujący w związku z przestępstwem lub wykroczeniem drogowym – mając na uwadze zachowanie sprawcy i całokształt okoliczności danego zdarzenia – może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy poziom wiedzy lub umiejętności kierowcy nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że wniosek o skierowanie D. S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje był oparty na konkretnych i obiektywnie ustalonych okolicznościach, uzasadniających poważne zastrzeżenia co do znajomości przepisów ustawy prawa o ruchu drogowym. Dotyczył systematycznie powtarzających się wykroczeń (15 w ciągu ostatnich pięciu lat), mających istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (niestosowanie się do ograniczeń prędkości, spowodowanie kolizji drogowej oraz omijanie pojazdu, który zatrzymał się w celu ustąpienia pierwszeństwa pieszym). Różnorodność naruszonych przepisów prawa o ruchu drogowym i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uprawniały organy administracji do powzięcia zasadniczych zastrzeżeń co do tego, czy skarżący kasacyjnie posiada kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Trzeba podkreślić, że wykroczenia, jakich dopuścił się skarżący kasacyjnie, stanowiły obiektywne i istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także dla zdrowia lub nawet życia uczestników ruchu drogowego. Nie można w szczególności zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że przekroczenie dozwolonej prędkości stanowi wykroczenie o niewielkim ciężarze gatunkowym. Powszechnie bowiem wiadomo, że jest to jedna z najczęstszych przyczyn wypadków drogowych, niejednokrotnie kończących się śmiercią lub ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu uczestników ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwie podzielił ocenę organów administracji, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki skierowania skarżącego na powtórny egzamin sprawdzający jego kwalifikacje. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, należy ponadto uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma na celu nie tylko sprawdzenie umiejętności kierującego do prowadzenia pojazdu określonej kategorii, a zatem umiejętności posługiwania się określonymi typami pojazdów, ale także – a raczej przede wszystkim – sprawdzenie znajomości przepisów prawa o ruchu drogowym i ich praktycznego zastosowania w ruchu drogowym podczas kierowania pojazdami różnej kategorii. Kierowca musi mieć bowiem wyrobione nawyki stosowania przepisów o ruchu drogowym w pojeździe każdej kategorii, na jaką posiada uprawnienia. Nie do zaakceptowania byłoby przyjęcie, że kierujący samochodem osobowym, który narusza notorycznie przepisy ruchu drogowego, nie powinien być skierowany na sprawdzenie kwalifikacji również w zakresie kierowania autobusem czy motocyklem. Z punktu widzenia konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym kategoria prawa jazdy jest okolicznością obojętną. Jest bowiem oczywiste, że nieposiadający stosownych kwalifikacji czy umiejętności kierowca samochodu osobowego stwarza analogiczne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, prowadząc autobus czy motocykl. Nie jest także usprawiedliwiona podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem prawidłowo stan sprawy, a także zarzuty postawione w skardze. Wskazał ponadto podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz należycie ją wyjaśnił. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest ani lakoniczne, ani też ogólnikowe, zawiera wyczerpującą informację o przesłankach rozstrzygnięcia pozwalającą w pełni na jego kontrolę kasacyjną. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przytoczone podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i w konsekwencji, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.