I OSK 919/24

Dnia 12 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1256/23 w sprawie ze skargi Z.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - odrzucił skargę Z.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Z.B. pismem z 17 maja 2023 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej "u.s.g."), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z 23 stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny udziału w wysokości ½ w prawie własności nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n.") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Rada Gminy [...] uchwałą z 23 stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 i 2a u.g.n., wyraziła zgodę na zbycie w drodze darowizny Stowarzyszeniu Ochotnicza Straż Pożarna w [...] udziału w wysokości ½ w prawie własności zabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha położonej w miejscowości [...], przy ul. [...], ozn. ewid. jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. W § 2 uchwały wskazano, że zbycie udziału następuje na cele publiczne, tj. cele ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. Skarżący zaznaczył, że uchwała podjęta została bez inicjatywy Wójta Gminy [...] i wbrew jego stanowisku, inicjatorami jej podjęcia była grupa radnych Gminy [...]. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 u.g.n., a tym samym, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna i nie podlega wykonaniu. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.g.n. nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. Z treści ww. przepisu jasno wynika, że zbycie nieruchomości gminnej w drodze umowy darowizny na rzecz Skarbu Państwa, albo innej jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić w dowolnym celu. Jednakże, zbycie nieruchomości gminnej w drodze umowy darowizny na rzecz podmiotu trzeciego (tj. niebędącego jednostką Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego) może nastąpić jedynie na cele publiczne. Skarżący zaznaczył, że oczywistym jest, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...] nie jest jednostką Skarbu Państwa ani jednostką samorządu terytorialnego, a więc ewentualna darowizna musi, w świetle ww. przepisów, nastąpić na ustawowo określony cel publiczny. Katalog celów publicznych określony został w art. 6 u.g.n. Tym samym, aby mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej mienie gminy, należy wskazać rzeczywisty cel wprost wyrażony w art. 6 pkt 1- 9 u.g.n. albo cel określony jako publiczny w innej ustawie - art. 6 pkt 10 u.g.n. W ocenie skarżącego, w ramach wskazanego katalogu celów publicznych nie ma celów ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, jak stanowi treść zaskarżonej uchwały Gminy [...]. Skarżący zaznaczył, że organ nadzoru - Wojewoda Mazowiecki, pomimo wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowej uchwały, nie stwierdził jej nieważności, wobec czego, skarga do Sądu jest konieczna. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazał natomiast, że piastuje funkcję Wójta Gminy [...]. Podnosił, że co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że jeden organ gminy nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia drugiego organu gminy, jednakże sądy administracyjne dopuszczają uznanie, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy może posiadać osoba fizyczna piastująca funkcję Wójta Gminy. Skarżący zaznaczył, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W ocenie skarżącego, wszystkie powyższe przesłanki interesu prawnego zostały w niniejszej sprawie spełnione. Z. B. podkreślił ponadto, że piastuje funkcję Wójta Gminy [...], a więc działając w imieniu i na rzecz Gminy [...], musiałby złożyć oświadczenie woli o zbyciu udziału w nieruchomości na rzecz OSP w [...] i osobiście, jako osoba fizyczna - funkcjonariusz publiczny, brałby pełną odpowiedzialność za to oświadczenie woli i jego skutki - czyli bezprawne wyzbycie się majątku gminnego. Interes prawny skarżącego wynika więc z art. 25 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 46 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 k.c. w zw. z art. 415 k.c. Wykonanie zaskarżonej uchwały potencjalnie naraża go także na odpowiedzialność karną z tytułu popełnienia przestępstwa nadużycia uprawnień, o którym mowa w art. 231 k.k. Skarżący wskazywał, że jako Wójt Gminy jest zobligowany do wykonywania uchwał Rady Gminy, a więc pozostawienie przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym bez jej wykonania również może skutkować dla niego negatywnymi konsekwencjami. Innymi słowy jako osoba fizyczna piastująca funkcję Wójta Gminy [...] został zobowiązany do wykonania przedmiotowej uchwały przez Radę Gminy, która to uchwała w świetle przytoczonej wyżej argumentacji obarczona jest wadą nieważności i wykonanie uchwały naraża go osobiście (a nie jako organ gminy) na odpowiedzialność odszkodowawczą, czy nawet na odpowiedzialność karną. Z tego względu, w ocenie skarżącego, miał on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i poddaniu jej pod kontrolę właściwego sądu administracyjnego. Tym samym Z. B., nie jako Wójt Gminy (organ), ale jako osoba fizyczna piastująca funkcję Wójta Gminy ma prawo wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając przedmiotową skargę uznał, że skarżący Z.B. nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Zdaniem bowiem Sądu podjęcie przez radę gminy zaskarżonej uchwały o dokonaniu darowizny nieruchomości nie wpływa na sferę prawną skarżącego Z. B. jako osoby fizycznej pełniącej funkcję Wójta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jej celem jest dokonanie przez organ gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a u.s.g. darowizny nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Uchwała ta stanowi zatem element realizacji uprawnienia gminy do obrotu nieruchomościami pozostającymi w zasobie nieruchomości gminnych. Organ nadzoru - Wojewoda Mazowiecki pomimo wszczęcia postępowania nie stwierdził jej nieważności. Na skarżącym natomiast spoczywa obowiązek wykonania przedmiotowej uchwały, co wynika z art. 30 ust. 1 u.s.g., jako na organie wykonawczym Gminy - art. 26 ust. 1 u.s.g. Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, że wszystkie ewentualne działania lub zaniechania Z. B. i związane z nimi następstwa prawne oraz konsekwencje będą mogły być potencjalnie oceniane na gruncie zarówno przepisów prawa karnego jak i prawa cywilnego jako działania lub zaniechania skarżącego jako organu Gminy [...] a nie jako osoby fizycznej. To zaś oznacza, że w toku postępowania skarżący Z. B. nie wykazał, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały został naruszony jego własny, osobisty interes prawny osoby fizycznej, co faktycznie wpłynęło na jego rzeczywistą, aktualną sytuację prawną wynikającą z przepisów prawa materialnego. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł Z. B., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, podczas gdy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, 2. prawa materialnego, to jest art. 7 ( także w związku z art. 6 kodeksu k.p.a.) i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie wobec skarżącego zasady praworządności i pozbawienie skarżącego prawa do sądu, 3. prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 30 i art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, art. 415 k.c. i art. 231 k.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się uznaniem, że skarżący w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, podczas gdy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle treści art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie a - zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. - rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, Sąd orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Istota sporu, determinowana tymi zarzutami, koncentruje się na ocenie interesu prawnego wnoszącego skargę Z. B. w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...] z 23 stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny udziału w wysokości ½ w prawie własności nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Po myśli natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w powyższym przepisie przewidział możliwość zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Jednocześnie dopuszczalność rozpatrzenia skargi została uzależniona od naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem nie tyle temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a więc gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten winien być bezpośredni, własny i realny (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1069/14, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie ma zatem charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] nie narusza interesu prawnego Z. B. jako osoby fizycznej piastującej funkcję Wójta Gminy [...]. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 i 2a u.g.n., zaś jej przedmiotem było wyrażenie zgody na zbycie w drodze darowizny nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Wykonanie uchwały, zgodnie z § 3, zostało natomiast powierzone Wójtowi Gminy [...], jako organowi wykonawczemu gminy (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g.). W związku z tym, rację ma zatem Sąd Wojewódzki wskazując, że wszystkie ewentualne konsekwencje prawne, o których mowa w skardze wynikające z wykonania zaskarżonej uchwały czy zaniechania jej wykonania mogą dotyczyć Z. B. nie jako osoby fizycznej, lecz jedynie jako organu wykonawczego gminy. Ponadto, co również istotne, okoliczności powoływane przez skarżącego dotyczą zdarzeń przyszłych i hipotetycznych. Tymczasem, jak wyżej to zostało wskazane i na co również zwracał uwagę Sąd I instancji, naruszony interes prawny skarżącego powinien być aktualny i realny (a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny) oraz dotyczyć bezpośrednio jego sfery prawnej. Naruszenie interesu skarżącego powinno zatem polegać na zaistnieniu realnego zagrożenia już w chwili wejścia w życie uchwały (najpóźniej w dacie wniesienia skargi) a nie na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone lub stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Podsumowując, ze wskazywanych przez skarżącego okoliczności, jak też i całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek realny i osobisty interes prawny bądź uprawnienie Z. B. jako osoby fizycznej pełniącej funkcję wójta zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie wykazał on bowiem, by w przedmiotowej sprawie istniał związek pomiędzy jego własną, aktualną i prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie ma tym samym legitymacji do domagania się ochrony - w wyżej określonym zakresie - przed sądem administracyjnym w oparciu o treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n., art. 30 i art. 46 u.s.g., art. 415 k.c. i art. 231 k.k. nie mogły zastać uwględnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.- oddalił skargę kasacyjną.