I OSK 906/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2619/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr DLI-V.4615.155.2019.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2619/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. nr DLI-V.4615.155.2019.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2019 r. nr 1214/2019 (pkt 1), zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 652 złote tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Rozwoju, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2901, ze zm.; dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 65, ze zm.), dalej: u.g.n., w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie wynik zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na założeniu, że skoro Sąd I instancji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszeń przepisów postępowania. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie zasad prawidłowej wyceny wartości nieruchomości wywłaszczonej na cele drogowe. W niniejszej sprawie, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r., zezwolono bowiem na realizację na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w gminie K. inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]. Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda orzekł o przyznaniu odszkodowania za prawo własności wskazanej powyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, z którego wynikało, że sporna nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazującym, że działki te stanowią tereny rolne. W operacie, zgodnie z "zasadą korzyści", dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości drogowych, ustalając, że przeznaczenie spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na postawie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba rozstrzygnięcia organów administracji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wyjaśnił, że skoro sporna nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe, to określenie jej wartości miało miejsce na błędnej podstawie prawnej. Jednocześnie powoduje to, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia wartości przyznanego odszkodowania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy zauważyć, iż art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nie stanowią norm prawa materialnego, lecz przepisy postępowania. Nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Jednocześnie stosownie do § 36 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (pkt 1), wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (pkt 2) – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości na cele drogowe następuje w stosunku do działek, których przeznaczenie w dniu wywłaszczenia przewidywało ten cel drogowy. W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że sporna nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że zastosowana w trakcie szacowania wartości nieruchomości podstawa prawna była nieadekwatna do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z uwagi na przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w dacie jej przejęcia przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Jednocześnie należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wywłaszczenie na cel drogowy dotyczyło nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę, ustalenie wartości takiej nieruchomości następuje na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji, gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., I OSK 985/22). W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należało uznać za niezasadny. Jednocześnie z powyższych wywodów wynika również, że operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.