I OSK 905/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 743/23 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 października 2023 r. znak: SKO.PS-80/5503/3189/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz K.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 743/23, po rozpoznaniu skargi K.L., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 19 października 2023 r., znak SKO.PS-80/5503/3189/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 30 marca 2023 г. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Starachowice, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M.L., która na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z dnia 15 lutego 2023 r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2026 г. Była ona zatem osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Akta sprawy potwierdzają, że opiekę nad żoną sprawuje mąż – K.L., a zatem osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 19 maja 2023 r. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność żony skarżącego powstała po 25 roku życia. Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 października 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną M.L. za okres od dnia 1 marca 2023 r. do dnia śmierci M.L., tj. do dnia [...] 2023 r. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, wydając decyzję odmowna na podstawie art. 17 ust. 1b. u.ś.r., dopuścił się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie wyklucza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie ma znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Kolegium uznało jednak, że w sprawie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których stanowi art. 17 ust. 5 u.ś.r. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący uprawniony był na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 marca 2023 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną na okres od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 października 2023 r. Kolegium wskazało, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Dlatego, pomimo złożonej przez skarżącego deklaracji we wniosku z dnia 30 marca 2023 r., brak było podstaw do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym był uprawniony na mocy decyzji z dnia 2 marca 2023 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną począwszy od 1 marca 2023 r. W skardze do Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - naruszenie art. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Sąd I instancji, uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że skarżący wnioskując o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Oznacza to, że już wraz z wniesieniem wniosku w dniu 30 marca 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący wyraził wolę rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego – jako świadczenia mniej korzystnego. Sąd I instancji wyraził pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi zasadami wynikającymi z kilku przepisów u.ś.r. należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W świetle powyższego należy uznać, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym wyrażeniem woli rezygnacji z zasiłku. Ponadto do orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy właściwy był ten sam organ. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie jej prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ zgodnie z treścią art. 32 u.ś.r. organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, to możliwe jest przyznanie skarżącemu za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną M.L., pomimo przysługiwania w tym okresie konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji na uznaniu, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. od miesiąca złożenia wniosku, co miało miejsce w marcu 2023 r., skompensowanie obu świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez uwzględnienia faktu, iż ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 7 czerwca 2023 r. orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia 2 marca 2023 r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia [...] 2023 r. w związku ze zgonem osoby wymagającej opieki – M.L., a którą organy orzekające i sąd są związane. Skarżące kasacyjnie Kolegium w oparciu o powołany zarzut wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przedstawiło argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K.L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podniesiony zarzut i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują, że istota sporu sprowadza się do tego, czy w przypadku, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w okresie przysługiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z oświadczeniem o rezygnacji z tego drugiego świadczenia z momentem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nakłada na organ ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku – zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jak przyjmuje Sąd I instancji, czy też przyznając wnioskowane świadczenie organ ocenia spełnienie warunków jego przysługiwania na datę podejmowania rozstrzygnięcia (a więc ostateczne wyeliminowanie świadczenia konkurencyjnego) – jak przyjmuje skarżące kasacyjnie Kolegium. W realiach rozpoznawanej sprawy spór ten jest jednak przedwczesny. Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1343/24, CBOSA). Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. W analizowanym przypadku nie może być mowy o błędnym zastosowaniu norm prawa materialnego w sprawie, gdyż nie doszło do pełnej i prawidłowej subsumpcji ustalonych okoliczności faktycznych pod stosowaną normę (normy) prawa materialnego, a ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie nie zakwestionowano. Organ administracji zatrzymał się w procesie subsumpcji na tym, że skarżący K.L. od momentu złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do momentu śmierci żony był cały czas uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium ani Sąd I instancji nie uwzględnili jednak w procesie wykładni oraz stosowania przepisów prawa materialnego tego, że wniosek skarżącego wyrażający wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nigdy nie został rozpoznany przez Prezydenta Miasta Starachowice, a organ ten zadziałał z urzędu w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej (śmierć żony skarżącego). Co więcej, z uwagi na stosunkowo krótki okres czasu, jaki minął od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (30 marca 2023 r.) do dnia śmierci żony skarżącego ([...] 2023 r.) oraz brak reakcji organu pierwszej instancji na wniosek skarżącego o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, skarżący został w istocie pozbawiony możliwości uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia, mimo że ze swej strony dopełnił wszystkich niezbędnych formalności. Organ orzekający w sprawie winien uwzględnić w procesie subsumcji tą znaną mu okoliczność faktyczną, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uchylone z dniem śmierci żony skarżącego w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. a nie w wyniku reakcji na wolę skarżącego wyrażoną we wniosku z dnia 30 marca 2023 r. Przy czym zwłoka organu pierwszej instancji w załatwieniu tego wniosku oraz śmierć żony skarżącego faktycznie zamknęła możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dacie zgonu. Organ musi bowiem powtórzyć proces subsumcji wskazanych elementów stanu faktycznego (jako jeden z etapów procesu stosowania prawa). Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego wyznaczających granice materialne sprawy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mogą być przeprowadzone jedynie w odniesieniu do wskazanych i ustalonych, ale niewziętych przez organ pod uwagę, nieswoistych okoliczności stanu faktycznego. Tego jednak w sprawie zabrakło. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest przedwczesny i przez to niezasadny. Konieczność powtórzenia procesu subsumcji przez organ oznacza, że uchylenie opisanej na wstępie decyzji Kolegium było zasadne, zatem zaskarżony wyrok co do rozstrzygnięcia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).