I OSK 900/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/23 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 23 czerwca 2023 r., nr KO-588/4103/346/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 23 czerwca 2023 r., nr KO-588/4103/346/23, utrzymującą w mocy akt Prezydenta Miasta Płocka (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 10 maca 2023 r., nr DŚR.4014.000661.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – M. S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. B., kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez błędną (rozszerzającą) jego wykładnię, w następstwie czego organ przyjął, że skarżąca jako matka osoby niepełnosprawnej, która nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że katalog świadczeń, których pobieranie eliminuje możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne ma charakter zamknięty, zaś taka jego rozszerzająca interpretacja pomija prawnie uzasadniony cel ww. ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 107 § 3 kpa i art. 8 kpa, poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo, że decyzja ta została wydana bez zgromadzenia i należytego (wszechstronnego i zobiektywizowanego) rozważenia pełnego materiału dowodowego w szczególności: i) nieustalenia przez organ możliwości sprawowania potencjalnej opieki nad matką przez M. S.-M., której nie może wykonywać z powodu opieki nad niepełnosprawną córką Z. M., legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności; ii) nieustalenia przez organ czasu trwania czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych, sprawowanych przez W. B. nad córką M. S.; iii) nierozpoznaniu wpływu czynności (lub braku ich podjęcia) na bieżące jak i przyszłe funkcjonowanie M. S., co pozwoliłoby na wysnucie konkluzji na temat ich niezbędnego charakteru; a nadto przeprowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania obywatela do organów administracji (jak również organów wymiaru sprawiedliwości); 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez nierozpoznanie oraz brak odniesienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej. Podnosząc jak powyżej wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z 7 lutego 2024 r. zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w analizowanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawną córką a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dotyczy również zakresu wykonywanych czynności opiekuńczych oraz kwestii możliwości sprawowania opieki nad matką przez wnuczkę skarżącej. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że podopieczna – legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – pozostaje jednak względnie samodzielna, a zakres czynności wykonywanych przez stronę przynależy do czynności dnia codziennego, nie zaś do działań o charakterze stricte opiekuńczym. Organy odnotowały, że w sprawie brak jest przesłanek pozwalających na uznanie, że zakończenie przez skarżącą pracy zarobkowej związane było z pogorszeniem stanu zdrowia córki i koniecznością sprawowania nad nią opieki. Wskazały, że skarżąca przez większość życia była osobą bierną zawodowo (ostatni stosunek pracy wygasł 6 listopada 1984 r., gdy opieka nad córką – według jej oświadczenia – sprawowana jest od roku 2009). Strona nie posiada przy tym uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych. W zaskarżonej decyzji SKO z 23 czerwca 2023 r. zwrócono również uwagę, że niepełnosprawna podopieczna ma córkę (wnuczka wnioskodawczyni), która mogłaby i – jako obciążona obowiązkiem alimentacyjnym – powinna, sprawować opiekę nad matką. Na wstępie przypomnieć wypada, że stosownie do art. art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyżego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny konieczne jest łączne zaktualizowanie się trzech przesłanek: 1.) istnienie obowiązku alimentacyjnego; 2.) rezygnacja przez wnioskującego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; oraz 3.) legitymowanie się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bez wątpienia więc - brak któregokolwiek z ww. elementów skutkował będzie decyzją odmowną w przedmiocie ustalenia prawa do objętego wnioskiem typu wsparcia. Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżąca – jako matka niepełnosprawnej –jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że podlegająca opiece legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organów oraz Sądu I instancji nie została jednak spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zakwestionowano przy tym zakres wykonywanych czynności opiekuńczych, wskazując dodatkowo na możliwość i obowiązek podjęcia takich działań przez córkę podopiecznej. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – mimo, że jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia i zestawienia daty rezygnacji z zatrudnienia z faktem podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z aktualną i utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związku o którym mowa upatrywać należy również, w stwierdzonym w toku badania sprawy, braku możliwości podjęcia zarobkowania wobec konieczności sprawowania opieki. W tej sytuacji przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu aktywności zawodowej jest zakres i wymiar, niezbędnych dla prawidłowego i godnego funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym, czynności opiekuńczych. Istnienie tego typu związku powoduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć, bądź jej kontynuować w związku z opieką (vide np. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zaprzestanie (bądź niepodejmowanie) zatrudnienia musi więc pozostawać w ścisłym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką i dopiero brak takiej zależności wyłącza możliwość przyznania opisywanej formy wsparcia (vide np. wyroki NSA: z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zatem o aktualizacji przesłanki zaprzestania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uprawniającej do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić, gdy na datę wydawania przez organ decyzji, wymiar i charakter czynności opiekuńczych obiektywnie wyklucza ich wykonywanie przy jednoczesnym kontynuowaniu (bądź podjęciu) zatrudnienia. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że z niezakwestionowanych przez skarżącą ustaleń organów wynika, że jej córka samodzielnie się porusza, spożywa posiłki, korzysta z toalety, sama też chodzi do lekarza i na rehabilitację – a więc większość czynności wykonuje sama (oświadczenie W. B. z 14 lutego 2023 r.). Ustalenia te potwierdza dodatkowo oświadczenie podopiecznej z 2 marca 2023 r., w którym poinformowała ona Prezydenta, że od 14 marca 2023 r. do 4 kwietnia 2023 r. będzie odbywała turnus rehabilitacyjny w K., bez opiekuna. Powyższe wskazuje na obiektywnie wysoki poziom samodzielności córki strony w codziennych czynnościach samoobsługowych. Z akt wynika również, że wnioskodawczyni w ramach pomocy córce: sprząta, gotuje, robi zakupy oraz pomaga przy kąpieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że zakres i charakter ww. czynności nie wykazuje związku przyczynowo-skutkowego, objętego dyspozycją art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr. Trudno również w tej sytuacji wiązać zaprzestanie (czy niepodejmowanie zatrudnienia) przez skarżącą jedynie wobec konieczności sprawowania opieki nad córką. Podane powyżej czynności, mogą być bowiem wykonywane przy prawidłowej i nieskomplikowanej organizacji czasu, w sposób niekolidujący z zatrudnieniem. Nie powodują one tym samym stanu, w którym ich wykonywanie skutkować będzie koniecznością ustania aktywności zawodowej opiekuna, czy też odstąpieniem od prób jej podjęcia. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że stan podopiecznej pogorszył się w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanej formy wsparcia w stopniu powodującym zwiększenie intensywności opieki, a jednocześnie wykluczającym podjęcie pracy zarobkowej. Zatem również ta okoliczność uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpił wymagany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieką. Odnosząc się do podnoszonego w środku zaskarżenia braku dokonania przez organy oceny możliwości sprawowania potencjalnej opieki nad matką przez M. S.-M. (wnuczka skarżącej kasacyjnie), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia ta pozostaje poza zakresem analizowanej sprawy. Ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża stanowisko, że organy, procedując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zobowiązane są i upoważnione do podejmowania ustaleń faktycznych jedynie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 17 uśr przez stronę świadczenia żądającą. Nie mogą one więc poddawać ocenie potencjalnych, pozostających poza granicami sprawy możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez innych (nie występujących z wnioskiem) członków rodziny. Niedopuszczalnym jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych, negatywnych przesłanek ustalenia prawa do pomocy na gruncie uśr (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23; czy z 29 maja 2024 r., I OSK 1662/23). Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc – w sytuacji gdy z wnioskiem występuje matka podopiecznej – posiadanie przez osobę podlegającą opiece córki, w równym stopniu co wnioskodawczyni, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym. Mając powyższe na uwadze, za pozbawione podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, art. 17 ust. 1a uśr (wskazując przy tym, że art. 17 ust. 1a uśr podzielony jest na jednostki redakcyjne: pkt 1 do 3, które odzwierciedlają konieczność łącznego wypełnienia przez wnioskującego wyszczególnionych w nich, różnych warunków – autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje zaś, którego z ww. punktów środek zaskarżenia dotyczy, co następczo wyłącza obowiązek oceny tak sformułowanego naruszenia przez Sąd kasacyjny; nadto – Sąd Wojewódzki przepisu tego nie uczynił podstawą wyroku, nie mógł więc go tym bardziej naruszyć). Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszone naruszenie – art. 1 § 1 i § 2 ppsa (przepis o charakterze ustrojowym) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (przepis wynikowy – określający treść rozstrzygnięcia). Pierwsze z przytoczonych uregulowań dotyczy właściwości sądów administracyjnych i mogłoby zostać uwzględnione jedynie gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, bądź w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany – powyższego w sprawie nie stwierdzono. Sam zaś fakt braku zgody skarżącej kasacyjnie z treścią rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia ww. unormowań. Odnosząc się do podnoszonej wadliwości wyroku WSA w zakresie art. 141 § 4 ppsa, polegającej na braku odniesienia się do całości argumentacji skarżącej, również jest ona pozbawiona podstaw. Stosownie do art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Powyższa sytuacja w sprawie nie zaistniała. Do naruszenia art. 133 § 1 ppsa dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, albo przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa i wyrok oprze na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa. Do powyższego w analizowanej sprawie nie doszło. Podkreślić w tym miejscu należy, że z opisywanego przepisu wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy – a ocena taka została przeprowadzona. Nie można także Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Naruszenie ww. przepisów może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, jednak stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A więc pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem, podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. W szczególności ocenie podlega istotny wpływ podnoszonych wadliwości na wynik sprawy. Stosownie do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 80 kpa, organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 kpa) organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie natomiast do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że organy administracyjne nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym istotnym dla rozpatrzenia sprawy, czy też nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający opisanym wyżej zasadom kpa. Organy procedowały w sprawie ponownie – wykonując wytyczne nałożone wyrokiem WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3100/21 – i ustalając dodatkowe fakty w sprawie. Obowiązek ten zrealizowały zaś w sposób wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, co ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego aktu. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustalenia w zakresie możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez jej córkę – M. Sz.-M., nie były w sprawie konieczne – co wyjaśniono powyżej, jednak ww. wyrok z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3100/21 nie podlegał ocenie Sądu kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i – na podstawie art. 184 ppsa – oddalił skargę kasacyjną.