I OSK 900/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1232/20 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1232/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K. położonej przy ul. [...] w Krakowie, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w prawo własności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. J., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 75 § 1, 77§1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej skargę oddalił, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, zasadnym było zatem uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; - art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd, że wydanie orzeczenia przez organ administracyjny li tylko na podstawie danych z księgi wieczystej dotyczącej innego niż przedmiot postępowania lokalu oraz notatce nie popartej dowodami z dokumentów nie dawało możliwości wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia tak aby były one jasne i zrozumiałe oraz pozwoliły na kontrolę sądową orzeczenia, co podważa zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Działający w imieniu skarżącej adwokat wnosił o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, świadczonego z urzędu, a które to koszty ani w całości, ani w części nie zostały pokryte. Ponadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 §2 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W analizowanym stanie faktycznym J. J. złożyła wniosek o "dostarczenie" zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...], obręb [...], jed. ewid. K. położonej przy ul. [...] w Krakowie, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr: [...] Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 219 k.p.a., art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r., poz. 916), odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie jest zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w związku z tym, od dnia 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone w prawo własności. Zgodnie z pozyskanymi informacjami ustalono, że wnioskodawczyni przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa nie jest możliwym wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla J. J., natomiast z żądaniem dotyczącym lokalu wskazanym we wniosku mogłaby wystąpić Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła J. J. Żaląca nie podzieliła stanowiska organu I instancji, wskazała, że jest właścicielem mieszkania w budynku oznaczonym numerem [...] przy ul. [...]. Podniosła, że Spółdzielnia obarcza ją opłatami za użytkowanie wieczyste nieruchomości, tym samym niewątpliwie ma interes prawny w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na treść art. 1 ust. 1 i 2 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przechodząc z kolei do omówienia zasad dotyczących wydawania zaświadczeń określonych w art. 217 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. organ podkreślił, że wydawanie zaświadczeń należy do czynności faktycznych i jako takie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Samo zaświadczenie nie kształtuje zatem praw i obowiązków jednostki. Na gruncie art. 4 ust. 4 cyt. ustawy wskazano, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Samo zaświadczenie służy natomiast do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów, przy czym oba wpisy mają charakter deklaratoryjny. Lokal będący przedmiotem podania wnioskodawczyni znajduje się na działce nr [...]. Zgodnie z treścią aktualnej księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości -nr [...], nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym wydzielone są lokale oznaczone numerami [...]. Lokal nr [...] - będący przedmiotem wniosku posiada odrębną księgę wieczystą nr [...]. Z jej treści wynika, że właścicielem lokalu jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Krakowie. Organ I instancji mając na uwadze powyższą okoliczność, skontaktował się ze Spółdzielnią i ustalił, że lokal nr [...] nie jest lokalem wyodrębnionym, a związane z nim jest jedynie spółdzielcze prawo do lokalu. Także z dokumentów przedłożonych przez żalącą się nie wynika, by legitymowała się ona prawem własności lokalu nr [...]. Tym samym, wobec J. J. nie został wydzielony udział w prawie użytkowania wieczystego, co prowadzi do konkluzji, że wnioskodawczyni nie obejmą postanowienia ustawy dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie więc odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji rozpoznający skargę J. J., zauważając błędne wskazanie przez organ odwoławczy numeru księgi wieczystej dla lokalu nr [...]. W skardze kasacyjnej zarzuca się wyłącznie naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci niewłaściwej kontroli w wyniku której Sąd I instancji skargę oddalił, mimo że – zdaniem strony skarżącej - zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości a orzeczenie oparto tylko na podstawie danych z księgi wieczystej dotyczącej innego niż przedmiot postępowania lokalu oraz notatce nie popartej dowodami z dokumentów, co nie dawało możliwości wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia tak aby były one jasne i zrozumiałe Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Skarżąca J. J. domaga się wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K. Swoje żądanie wnioskodawczyni opiera na posiadaniu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], stanowiącego własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jako dowód przemawiający za słusznością jej żądania dołączyła jedynie decyzję przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Z decyzji tej wynika, że otrzymuje ona lokal nr [...] przy ul. [...] "na warunkach własnościowego prawa do lokalu". Jak słusznie wywiódł to Sąd I instancji skarżąca, nie dostrzega różnicy między odrębną własnością lokali mieszkalnych, a spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w jasny, przystępny i wyczerpujący sposób różnice te skarżącej wyjaśnił, a zatem nie ma potrzeby powtarzania tej obszernej argumentacji. Istotne natomiast jest to, że treścią spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu jest używanie lokalu mieszkalnego w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej. Lokal będący przedmiotem spółdzielczego prawa własnościowego, którego własność nie została wyodrębniona, stanowi część budynku. Jak trafnie wyjaśnił to Sąd I instancji pomimo niewątpliwych podobieństw pomiędzy omówionymi wyżej prawami, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jako ograniczone prawo rzeczowe obciążające nieruchomość nie jest związane z udziałem w nieruchomości wspólnej. Właścicielem nieruchomości pozostaje spółdzielnia (względnie w sytuacji gdy w budynku wzniesionym przez spółdzielnię doszło do wyodrębnienia lokali będącymi przedmiotami odrębnej własności, nieruchomość wspólna pozostaje we współwłasności spółdzielni i poszczególnych właścicieli wyodrębnionych lokali). Należy zgodzić się z przytoczonym przez Sąd Wojewódzkim stanowiskiem doktryny ("Ustawa o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz 2020, pod red. red. Modzelewskiego, wyd. 1, kom. do art. 1"), że spółdzielnia posiada osobowość prawną i może być podmiotem użytkowania wieczystego, jak i prawa własności. Z reguły to spółdzielnia będzie więc podmiotem, który jest użytkownikiem wieczystym, a po przekształceniu – właścicielem. Stanie się tak w odniesieniu do lokali, które są przedmiotem lokatorskiego prawa spółdzielczego oraz spółdzielczego własnościowego prawa. To ostatnie, pomimo że jest prawem najbardziej zbliżonym do własności, własnością nie jest, zatem właścicielowi takiego prawa nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Wprawdzie posiadacze tego prawa z reguły opłacają w czynszu opłatę za użytkowanie wieczyste, jednak w rzeczywistości jest to danina nałożona przez spółdzielnię, która rekompensuje sobie w ten sposób opłatę za użytkowanie wieczyste, którą płaci właścicielowi gruntu. Sytuacja ulegnie zmianie, jeżeli dojdzie do wyodrębnienia lokalu i założenia odrębnej księgi wieczystej. Wtedy pomimo pozostawania w spółdzielni właściciel mieszkania będzie odrębnym podmiotem prawa użytkowania wieczystego jako pełnoprawny właściciel lokalu i to on będzie beneficjentem przekształcenia. Dodać należy, że na pisemne żądanie osoby, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu spółdzielnia obowiązana jest zawrzeć umowę o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i przeniesieniu jego własności na rzecz osoby uprawnionej, ale po spełnieniu warunków przewidzianych w ustawie. Umowa taka zawierana jest w formie aktu notarialnego (art.17 14 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1208). Takiej umowy skarżąca do akt nie przedłożyła. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że orzeczenie o odmowie wydania zaświadczenia oparto wyłącznie na notatce Spółdzielni i danych z księgi wieczystej dotyczącej innego niż przedmiot postępowania lokalu. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa – Podgórze w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, że lokal nr [...] przy ul. [...] w Krakowie nie został wyodrębniony ( k. 17 akt adm.). Potwierdza to również aktualny stan księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, z którym każdy obywatel może zapoznać się online – Ogólnopolska Baza Ksiąg Wieczystych. W tym miejscu należy też nadmienić, że treść księgi wieczystej, co do ujawnionego w niej właściciela, ma walor wiążący. Z treści art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz.U. tj. 2019, poz. 916) wynika domniemanie zgodności ze stanem prawnym prawa ujawnionego w księdze wieczystej. Domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest skuteczne erga omnes. Z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika również, aby dla przedmiotowego lokalu została założona księga wieczysta. Skarżąca zaś nie wskazała ewentualnego numeru takiej księgi, jak również nie wykazała i nie potwierdzają tego dokumenty w aktach sprawy (odpis z księgi wieczystej kw nr [...]), aby skarżącej przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu, a przekształcenia tego prawa dotyczy ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) W tych okolicznościach błędne wskazanie przez organ odwoławczy numeru księgi wieczystej innego lokalu, czyli lokalu – pomieszczenia nr [...] opisanego, jako wymiennikownia" nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Do orzeczenia o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w ramach udzielonego z urzędu prawa pomocy właściwy jest Sąd pierwszej instancji, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. to do tego Sądu należy rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy, z którym wiąże się obowiązek wypłaty stosownego wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.