I OSK 894/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1769/23 w sprawie ze skargi M. M. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r. nr KOC/3585/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1769/23, oddalił skargę M. M. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r. nr KOC/3585/Go/23 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 lipca 2022 r., nr 337/SD/2022 umarzającą postępowanie w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej dawniej jako "Nieruchomość [...] Nr. Hip. [...]" stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...]-cz. oraz [...]-cz. z obrębu [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli M. M. i B. K., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 lipca 2022 r., nr 337/SD/2022, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("ppsa") w zw. z art. 7 kpa, który nakazuje organom administracji dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, m.in. poprzez podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie czy w przypadku wniosku dekretowego z dnia 16 lutego 1949 r. nie doszło do pomyłki pełnomocnika dawnego właściciela, polegającej na omyłkowym wskazaniu jako numeru hip. "[...]", zamiast numeru "[...]". Z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego – z dnia 27 lutego 1949 r., nr rep. [...] o wykreśleniu hipotek kaucyjnych w dziale IV wykazu hipotecznego, wynika, że poprzednicy prawni skarżących byli właścicielami nieruchomości [...] nr hip "[...]". Przy czym numer nieruchomości został w ww. akcie notarialnym zapisany słownie. Rodzi to poważne podejrzenie, że omyłka mogła nastąpić we wniosku dekretowym pełnomocnika S. G. z dnia 16 lutego 1949 r. Podejrzenie to potwierdza fakt, że w żadnej z właściwych instytucji publicznych nie znaleziono dokumentów nieruchomości [...]. Wydaje się zatem, mając na uwadze treść powołanego art. 7 kpa, że organ administracji wadliwie prowadził i rozstrzygnął postępowanie w stosunku do nieruchomości [...], podczas gdy mógł i powinien ustalić w pierwszej kolejności czy sprawa nie powinna dotyczyć nieruchomości nr hip. [...]." Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wynik sprawy, gdyż w jego rezultacie doszło do pozbawienia skarżących możliwości merytorycznego rozpoznania ich sprawy administracyjnej. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu, wskazując m.in., że skarżące nie mogą ponosić negatywnych skutków zagubienia lub zniszczenia akt administracyjnych przez organy administracji publicznej. Ponadto podniesiono, że organy administracji nie wyjaśniły, czy we wniosku dekretowym z 16 lutego 1949 r. nie doszło do pomyłki pełnomocnika dawnego właściciela w zakresie wskazania numeru hip. "[...]" zamiast numeru "[...]". Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, zostały oparte wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem jednak do rozważania tych zarzutów konieczne jest przytoczenie istotnych okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia 16 lutego 1949 r. S. G., reprezentowany przez adwokata S. W., zawnioskował o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]". Do wniosku załączono zaświadczenie hipoteczne, zgodnie z którym nie odnaleziono księgi hipotecznej oznaczonej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]". W sprawie nie wpłynęło żadne dalsze pismo. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. nr 337/SD/2022 umorzył postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]", stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...]-cz. oraz [...]-cz. z obrębu [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 lipca 2023 r. nr KOC/3585/Go/23 przywróciło termin do wniesienia odwołania (pkt 1) oraz na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 14 lipca 2022 r. (pkt 2). Motywem podjęcia takich rozstrzygnięć było uznanie przez organy obu instancji, że B. K. wprawdzie wykazała następstwo prawne po wnioskodawcy – S. G., ale nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279 – dalej: "dekret"). Organy wskazały, że do akt sprawy nie został przedłożony żaden dokument potwierdzający tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości o nr hip. [...]. Tej okoliczności – zdaniem organów – nie zmienia treść przedłożonego przez B. K. aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lutego 1949 r., a więc w dacie późniejszej niż zaświadczenie sądu z 11 lutego 1949 r. o braku księgi hipotecznej dla nieruchomości o numerze [...]. Przedmiotowy akt notarialny z [...] lutego 1949 r. dotyczy bowiem nieruchomości o numerze [...] wyrażonym także słowami "[...]", a więc innej nieruchomości. W konsekwencji czego postępowanie podlegać musiało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Stanowisko organów administracji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. oddalił skargę M. M. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r. W ocenie Sądu I instancji z treści wniosku złożonego przez pełnomocnika S. G. w dniu [...] lutego 1949 r. jasno wynika, że dotyczył on konkretnej nieruchomości [...], to jest nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Obowiązkiem osób zgłaszających swój udział w postępowaniu w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym do nieruchomości prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") jest udowodnienie swoich praw poprzez, między innymi, wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości należnego przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku dekretowego). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wobec jasnej treści wniosku z 16 lutego 1949 r. dotyczącego konkretnej nieruchomości warszawskiej prawidłowo w niniejszej sprawie uznały organy, że zgłaszający udział w postępowaniu następcy prawni S. G. nie udowodnili w terminie wynikającym z art. 214b u.g.n., że ich poprzednik prawny posiadał tytuł prawny do nieruchomości objętej tym wnioskiem. Za taki dowód nie można w szczególności uznać, wbrew oczekiwaniu skarżących, przedłożonego aktu notarialnego z 28 lutego 1949 r., który dotyczył innej nieruchomości (to jest nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]) niż nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym z [...] lutego 1949 r. Dokumentu tego nie można zatem uznać za wystarczający dla wyłączenia skutku prawnego wynikającego z art. 214b ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji uznał również, że postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a. Z tym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący kasacyjnie, którzy zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie czy w przypadku wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r. nie doszło do pomyłki pełnomocnika dawnego właściciela, polegającej na omyłkowym wskazaniu jako numeru hip. "[...]", zamiast numeru "[...]". Istota sprawy, wyznaczona granicami skargi kasacyjnej, sprowadza się więc do tego, czy organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek dekretowy, w oparciu o art. 7 k.p.a. może ustalić i zmienić treść złożonego wniosku dekretowego, w sytuacji gdy treść tego wniosku nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, zatem że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w powyższym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej) reguluje w istocie rozłożenie ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie art. 7 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy organy administracji wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Zakres postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, wyznaczony jest granicami materialnymi rozpoznawanej przez organy administracji publicznej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Podstawę materialną złożonego przez S. G. wniosku dekretowego z dnia 16 lutego 1949 r. stanowi art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z powyższego przepisu wynika jasno, że podstawową przesłanką dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu było przede wszystkim legitymowanie się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, której wniosek dotyczył. Oznacza to zatem, że obowiązkiem organu administracji publicznej obecnie rozpatrującego wniosek dekretowy jest ustalenie, czy wniosek ten został złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu na dzień wejścia w życie dekretu. Niespełnienie tej przesłanki stanowi formalną przeszkodę do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku. Zgodnie natomiast z art. 214b ust. 1 u.g.n. w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Podstawa umorzenia zachodzi, gdy organ wezwał nieustalone strony lub strony, których adresów nie ustalono, do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od wzywanej strony w przeciągu ostatnich 30 lat poprzedzających dzień publikacji ogłoszenia. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywana strona nie zgłosiła swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodniła ich w terminie kolejnych 3 miesięcy lub nie wskazała swego adresu (art. 214b ust. 2 u.g.n.). Przytoczona regulacja, wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 25 czerwca 2016 r. (która weszła w życie 17 września 2016 r.), ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu, w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Zmierza do usunięcia trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej takich nieruchomości. Dla jej zastosowania konieczne jest, by nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., zgłoszony został względem niej wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, organ poprzez ogłoszenie o treści wskazanej w art. 214b ust. 3 u.g.n. wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do udziału w sprawie, do dnia publikacji owego ogłoszenia do sprawy nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od strony, upłynęły bezskutecznie terminy, o których mowa w zd. drugim ust. 2 art. 214b u.g.n. Wystąpienie tych przesłanek obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. Nie ma w tym wypadku mowy o działaniu w ramach uznania administracyjnego. Nakaz umorzenia postępowania, wobec bezskutecznego upływu określonych w przepisie terminów wskazuje na ich materialnoprawny i prekluzyjny charakter. W konsekwencji czego nie mogą one ulec przedłużeniu. Ich wyekspirowanie łączy się bowiem – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 19 lipca 2015 r. KP 3/15 – z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 8.2.2. uzasadnienia). Końcowa data, z którą wiązać należy skutek w postaci umorzenia, uzależniona jest od aktywności strony. Jeżeli nie zgłosiła ona swego udziału w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywającego ją do tego udziału, traci możliwość dochodzenia, przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu, prawa z upływem ostatniego dnia tego terminu. Jeśli natomiast udział swój zgłosiła, lecz czyniąc to nie udowodniła swoich praw względnie nie wskazała adresu, to do wygaśnięcia jej roszczeń dekretowych dojdzie po upływie kolejnych trzech miesięcy, z tym że liczonych od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu. W tym czasie należy wykazać się dokumentami obrazującymi tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku), a także adekwatnymi dokumentami obrazującymi następstwo prawne właściciela dekretowego, jeżeli udział w sprawie zgłasza taki następca. Wszelkie inne kwestie dotyczące prawidłowości lub skuteczności złożonego wniosku dekretowego (podmiotowe lub przedmiotowe), powinny być wnikliwie rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a nie w trybie art. 214b u.g.n. Restrykcyjny charakter przepisów art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. uzasadnia uznanie, że przedłożenie w wymaganym terminie dokumentów dotyczących następstwa prawnego stanowi "udowodnienie" tego następstwa w rozumieniu przepisów art. 214b ust. 2 u.g.n. Poza zarzutami skargi kasacyjnej i poza sporem w niniejszej sprawie jest, że następcy prawni wnioskodawcy S. G. zgłosili się w terminie sześciu miesięcy od ogłoszenia wzywającego do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem dekretowym z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do spornej nieruchomości. W zgłoszeniu podano pełne dane adresowe następców, nie przedstawiono natomiast dokumentów na potwierdzenie prawa własności poprzednika do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie twierdzą bowiem, że takie dokumenty zostały przedłożone, a we wniosku dekretowym doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w oznaczeniu nieruchomości. Ich zdaniem – organy powinny tę omyłkę skorygować. Stanowiska tego jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Treść złożonego wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, jakiej nieruchomości ten wniosek dotyczy. Wynika z niego literalnie i wyraźnie, że przedmiotem wniosku jest "Nieruchomość [...] Nr.hip. [...]". Co istotne, do powyższego wniosku dołączono zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 lutego 1949 r., które dotyczy również Nieruchomości [...] Nr hip. [...]. Nie ulega zatem ponad wszelką wątpliwość, jakiej nieruchomości dotyczył wniosek dekretowy złożony przez S. G. w dnu [...] lutego 1949 r. Bezsprzeczne również jest to – czego zresztą nie kwestionują skarżący kasacyjnie – że następcy prawni S. G. nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości [...] Nr hip. [...] na dzień wejścia w życie dekretu. Okoliczności tych nie zmienia fakt, że w trakcie postępowania administracyjnego przełożono akt notarialny z dnia [...] lutego 1949 r., nr rep. [...], o wykreśleniu hipotek kaucyjnych w dziale IV wykazu hipotecznego. Wynika bowiem z niego, że S. G. był właścicielem nieruchomości [...] nr hip. [...], jednakże w żaden sposób nie można tego powiązać z nieruchomością [...] nr hip. [...]. To, że oba numery nieruchomości składają się z podobnych cyfr, nie oznacza, że doszło do pomyłki we wniosku, a nawet jeśli do niej doszło, to na tym etapie postępowania – nie jest możliwe skorygowanie tego błędu, gdyż na wnioskodawcy ciążył obowiązek prawidłowego oznaczenia nieruchomości we wniosku dekretowym. Nie można bowiem dopuścić aby w demokratycznym państwie prawa organ administracji publicznej modyfikował treść wniosków dekretowych dopasowując je do posiadanych przez wnioskodawcę nieruchomości innych niż te, które wynikają z treści wniosku. Takie działanie godziłoby, przede wszystkim, w konstytucyjne wartości działania w granicach prawa oraz ochrony prawa własności. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej i uznał, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 k.p.a. Zgodzić należy się z tym, że postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, a organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.