I OSK 893/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1071/22 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., znak WS-VI.7534.3.158.2021.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1071/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Z. F. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 czerwca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.158.2021.KP (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 29 lipca 2021 r., znak: GN.II.Ko.72211-96d/06, o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. (dalej: sporna działka, sporna nieruchomość). W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i właściwe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do normy prawnej na korzyść strony), art. 7b (zasada współdziałania organów administracji publicznej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 81a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony), art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a., a to poprzez bezkrytyczne powtórzenie przez WSA błędnego stanowiska organów oraz: - całkowicie bezpodstawne i nieznajdujące oparcia, ani w stanie faktycznym, ani w stanie prawnym niniejszej sprawy uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że cel wywłaszczeniowy przedmiotowej nieruchomości jakim była zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "K. - perspektywa 1980 roku budowa osiedla mieszkaniowego został rzekomo zrealizowany pomimo faktu, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajdują się obecnie przede wszystkim tereny zielone, część chodnika, sieć wodociągowa, sieć kanalizacji ogólnospławnej i linie kablowe, a nie typowa dla osiedla mieszkalnego infrastruktura; - całkowite pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, faktu, iż najpierw Starosta Krakowski, a następnie Wojewoda Małopolski przy wydawaniu zaskarżonych decyzji opierali się na arbitralnych ocenach, niepopartych stosowaną argumentacją faktyczną i prawną, co przejawiło się między innymi pod postacią formułowania dowolnych ocen co do stanu faktycznego, mimo braku ich potwierdzenia w materiale dowodowym, co sugeruje, iż WSA działał już "z góry" przyjętym zamiarem powielenia stanowiska organów i oddalenia skargi jako rzekomo całkowicie bezzasadnej; - rozstrzygnięcie najpierw przez Starostę Krakowskiego i Wojewodę Małopolskiego a następnie przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości prawnych dotyczących zasadności przedmiotowego zawłaszczenia nieruchomości oraz celu przedmiotowego zawłaszczenia na niekorzyść skarżącej kasacyjnie; - rozstrzygnięcie najpierw przez Starostę Krakowskiego i Wojewodę Małopolskiego a następnie przez Sąd pierwszej instancji na niekorzyść skarżącej kasacyjnie wątpliwości faktycznych dotyczących w szczególności faktu, iż organ nie odnalazł planu realizacyjnego osiedla K. ani innych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji i w związku z tym bezpodstawnie opierał się na Planie Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "K." -perspektywa 1980 roku; - brak właściwej weryfikacji przez Sąd pierwszej instancji faktu, iż Starosta Krakowski a następnie Wojewoda Małopolski sformułowali uzasadnienia zaskarżonych decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowali się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; - sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a czego WSA w Krakowie nie dostrzegł; - całkowicie błędna ocena stanu faktycznego niniejszej sprawy przez Starostę Krakowskiego a następnie Wojewodę Małopolskiego, gdyż dokonali rekonstrukcji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu tj. na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 roku, pisma T. S.A. z dnia 01 marca 2013 roku oraz aktualnej mapy Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej podczas gdy zgodnie z jednolitą w tym zakresie linią orzeczniczą NSA (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt: I OSK 1422/19) rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu jest niedopuszczalna; - zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zarówno przez Starostę Krakowskiego jak i przez Wojewodę Małopolskiego całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji odmawiającej skarżącej kasacyjnie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą obligatoryjne przesłanki w tym zakresie, czego organy nie uczyniły, a czego WSA nie dostrzegł, a co w konsekwencji doprowadziło do następującego szeregu rażąco błędnych, apriorycznych konstatacji Sądu pierwszej instancji, które bezrefleksyjnie powtórzyły bezzasadne i woluntarystycznych supozycje organów: a) arbitralne zaaprobowanie nieprecyzyjnego i nad wyraz ogólnikowego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jako właściwego i wystarczającego; b) zupełne pominięcie i zlekceważenie faktu, iż Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "K." - perspektywa 1980 roku jest nieczytelny, niedokładny, nie zawiera żadnych wyjaśnień co do nazw terenów w nim zawartych przez co nie pozwala na zdekodowanie na jakim konkretnie terenie miała być przeprowadzona budowa konkretnego budynku, co uniemożliwiło w rezultacie ustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych tj. realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości; c) brak odpowiedniej weryfikacji przez Sąd pierwszej instancji oparcia przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na niczym nieuzasadnionych domniemaniach i rzekomych okolicznościach faktycznych, a mianowicie całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez organ, iż cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo braku jednoznacznego ustalenia przez organ jaki to miał być ten cel, co tym samym stanowi to rzekomą przeszkodę zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ ustalił jedynie, że w dużej części nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i w takim zakresie powinna zostać zwrócona skarżącej kasacyjnie; d) całkowicie błędne, nielogiczne i arbitralne przyjęcie przez WSA w Krakowie, iż "Nie ma racji skarżąca zarzucając, że usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości terenu zielonego świadczy o tym, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany" jedynie celem "dopasowania" argumentów do z góry założonego zamiaru oddalenia skargi; podczas gdy: - obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości jest dokładne ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł; - dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, w oparciu o wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, czy tak ustalony cel został na nieruchomości zrealizowany, a więc ocenę spełnienia podstawowej przesłanki odmowy zwrotu, co Sąd pierwszej instancji pominął; - oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowaniu dowodowym, co poskutkowało błędnymi wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku; - postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej i organ odwoławczy nie może pominąć istotnych błędów i zaniechań w zbieraniu dowodów przez organ I instancji, czego WSA odpowiednio nie zweryfikował; (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., a to poprzez błędne uznanie, iż zasada wydawania przez sąd administracyjny wyroku na podstawie akt sprawy i w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane przez organ wynikająca expressis verbis z art. 133 § 1 p.p.s.a. zezwala sądowi administracyjnemu na bezkrytyczne przyjmowanie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej jeśli są one w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości kwestionowane przez stronę postępowania, co jest sprzeczne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 roku, sygn. akt: I OSK 951/16; wyrok NSA z 11 lutego 2014 roku, sygn. akt: II GSK 1594/12; wyrok NSA z 09 grudnia 2010 roku, sygn. akt: I OSK 993/10) zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić, czy zebrane w sprawie i przedstawione do kontroli sądu akta zawierają pełny materiał dowodowy, czy został on prawidłowo oceniony oraz czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Według autora skargi kasacyjnej przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego mają charakter rażący i niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej i dokładnej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów wprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w ustalaniu stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, i jak wiele kwestii o charakterze fundamentalnym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a k.p.a. (zamiast tego posłużono się apriorycznymi, arbitralnymi wnioskami sprzecznymi z zasadami o fundamentalnym dla postępowania administracyjnego znaczeniu a wynikającymi z literalnego brzmienia art. 7a k.p.a. ora z art. 81a k.p.a. tj. zasadą rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony oraz zasadą rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do normy prawnej na korzyść strony), to z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne, właściwe i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonych decyzji, tak jak domagała się tego skarżąca kasacyjnie w skardze. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to: (4) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez: - bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość powinna była zostać (choćby w części) zwrócona skarżącej kasacyjnie, co nie zostało odpowiednio ocenione przez Sąd pierwszej instancji; - bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należących do skarżącej kasacyjnie podczas gdy, ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji nie zbadały w sposób dostateczny wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czego WSA nie dostrzegł; (5) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a z całą pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości; (6) art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie przez organy administracji publicznej rozszerzająco podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 21 Konstytucji RP, linii orzeczniczej (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 roku, sygn. akt: SK 39/15; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 roku, sygn. akt: P 2/98) i doktryny (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 21.) wynika jednoznacznie zawężająca wykładnia instytucji wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy WSA do ponownego rozpoznania, względnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i uwzględnieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, wobec czego co do zasady w pierwszej kolejności powinny zostać ocenione zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż prawidłowość zastosowania prawa materialnego podlega weryfikacji dopiero w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niewątpliwy lub nie został skutecznie podważony. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieskuteczne. Odnośnie do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być tylko przepisy regulujące proces dochodzenia przez sąd do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten stanowi normę o charakterze "wynikowym", regulującą sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tego rodzaju przepisów w analizowanym zarzucie jednak nie wskazano. Powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd "kontroli legalności działalności administracji publicznej", co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania. Natomiast kolejny przepis wymieniony w zarzucie skargi kasacyjnej, tj. art. 1 p.p.s.a. – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - nie dzieli się na jednostki redakcyjne (nie zawiera § 1 i § 2) i zawiera definicję sprawy sądowoadministracyjnej, którą jest sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz sprawa, do której na podstawie odrębnej ustawy stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie 2 i 3 skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Jedynie zatem na marginesie należy wskazać, że naruszenie czy to art. 145 § 1 pkt 1, czy art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić jako efekt naruszenia przez Sąd przepisów traktujących o zakresie ustaleń i ocen prawnych dokonywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albo ocen w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżąca kasacyjnie przypisała bowiem naruszenia prawa organom administracji i w tym upatruje naruszenia przez Sąd, gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w danym przypadku nie uczyniono. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 136 k.p.a.) w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Jeśli zaś chodzi o powołany w zarzucie z pkt 3 skargi kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. - z którego wynika zasada orzekania przez sąd na podstawie akt sprawy - to należy dokonać rozróżnienia między poddaniem sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie materiału innego niż akta sprawy, a wydaniem wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Oznacza to, że co do zasady art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 173/24). Bezskuteczne są zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach 5 i 6 skargi kasacyjnej. Pierwszy z nich, w którym zarzucono niezastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie ma znaczenia w sprawie ponieważ według art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie określonych przepisów Konstytucji RP przez organy administracji publicznej podczas gdy - jak już zaznaczono - zarzuty kasacyjne należy podnieść wobec orzeczenia sądu wojewódzkiego. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.) jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast według art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie zaś do art. 137 ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Z judykatu tego wynika zatem, że jeżeli cel wywłaszczenia (dokonanego przed 27 maja 1990 r.) został zrealizowany po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw), to brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie kwestionowała zrealizowanie na spornej nieruchomości celu wywłaszczenia. Należy mieć na uwadze, że w wielu przypadkach dotyczących decyzji o wywłaszczeniu wydanych w przeszłości cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określany. Często określano ten cel ogólnikowo, np. jako wywłaszczenie pod budowę osiedla mieszkaniowego. Dlatego też wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania tej kontroli (tak NSA w uzasadnieniu wyroków z: 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13; 2 lipca 2020 r., I OSK 3086/19). Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez WSA, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. Zgodnie z nimi parcela I. kat [...] b. gm. kat. K. została sprzedana Skarbowi Państwa przez Z. R. na podstawie umowy z 1 lipca 1969 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według punktu IV ww. umowy, stosownie do decyzji i uchwały nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 15 listopada 1966 r. zatwierdzony został szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla K. w dzielnicy K.1, który obejmuje przedmiotową działkę. Zgodnie z mapą stanu prawnego z 2 lutego 2006 r. ww. parcela odpowiada części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na spornej działce zlokalizowano: parking przy bloku mieszkalnym (istniał już w 1993 r.), chodnik przy ul. [...] wraz z zielenią (do 1975 r.), sieci techniczne wybudowane w latach 80-tych i 90-tych dla potrzeb osiedla (sieć wodociągowa, kanalizacyjna, linia elektroenergetyczna). W kontekście tych ustaleń Sąd I instancji trafnie ocenił, jako prawidłowe, stwierdzenie przez organy administracji, że sporna nieruchomość w ww. relewantnych terminach została zagospodarowana na cele osiedla mieszkaniowego K. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że w sprawie spełniła się przesłanka zbędności spornej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, uzasadniająca zwrot tej nieruchomości. W przypadku bowiem, gdy celem wywłaszczenia jest budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, realizowaną przez dłuższy czas, jak np. osiedla mieszkaniowe, przyjmuje się, że są one swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Cel określony jako osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem – oprócz realizacji budynków mieszkalnych – także realizację infrastruktury wokół tych budynków, tj. ciągów komunikacyjnych (ulic i ciągów pieszych), terenów zieleni i rekreacji, terenów sportowych, zaplecza technicznego, parkingów, mediów, obiektów handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli, żłobków, ośrodków zdrowia etc. (zob. uzasadnienia wyroków NSA z: 23 marca 2017 r., I OSK 1554/15 i powołane tam orzeczenia; 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16; 8 listopada 2017 r., I OSK 3505/15). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.