I OSK 892/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 2483/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r. nr KOX/5509/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2483/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") z 17 czerwca 2020 r. nr KOX/5509/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej odrzucił skargę oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Przedstawiając procedurę aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która została uregulowana w specyficzny sposób na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "u.g.n."), zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie sąd powszechny uznał się za właściwy w sprawie i ocenił dopuszczalność rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w kontekście materialnoprawnej regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"). Według Sądu I instancji ponowne rozpoznanie tożsamej sprawy przez sąd administracyjny powodowałoby, że w obrocie funkcjonowałyby rozstrzygnięcia zarówno sądu powszechnego jak i administracyjnego dotyczące tej samej sprawy. Wobec prawidłowego wniesienia sprzeciwu przez skarżącego, rozpoznanego następnie przez sąd powszechny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. odrzucono skargę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne, - art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego oraz że wniesienie takiego sprzeciwu wywołuje skutki prawne w postaci utraty moc tego orzeczenia. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik M., zastępowana przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawiając argumentację prowadzącą do podzielenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wniesienie skargi w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy mogło nastąpić w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniło orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r. nr KOX/5509/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wydane w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej z umorzeniem postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zagadnienia te zostały już szczegółowo objaśnione (por. wyroki NSA z 15 maja 2024 r., I OSK 52/24, z 21 lutego 20024 r., I OSK 2462/23, z 7 lutego 2024 r., I OSK 2447/23, z 20 listopada 2023 r., I OSK 519/23, z 20 września 2023 r., I OSK 633/23, z 12 lipca 2023 r., I OSK 239/23, z 11 maja 2023 r., I OSK 963/22). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji wyklucza możność zapadnięcia rozstrzygnięcia dotyczącego zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Postępowanie wszczęte przed SKO w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego prowadzone jest na podstawie przepisów u.g.n. Zauważyć jednak należy, że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, chociaż jest dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), lecz ma charakter cywilistyczny. Jest ono bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste (tak NSA w postanowieniu z 6 marca 2025 r., I OSK 88/25). Stąd kontrola tego rodzaju spraw została przez ustawodawcę powierzona sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie SKO na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., I OSK 2291/23). W tym stanie rzeczy podzielono stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż orzeczenie wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Orzeczenie SKO z 17 czerwca 2020 r. zostało w istocie wydane z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Przedstawione rozważania nie przesądzają jednak, iż w realiach przedmiotowej sprawy skarga była dopuszczalna. Bezsporne jest, iż sąd powszechny uznał się za właściwy do jej rozpoznania, gdyż Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 2 października 2024 r., sygn. akt XXVII Cz 1114/24, oddalił zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I C 628/24, którym umorzono postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Z tego właśnie względu przedmiotowa sprawa nie może już podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny, na co słusznie powołał się Sąd I instancji. Powyższy pogląd skarżący kasacyjnie nieskutecznie kwestionuje ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że postanowienie o umorzeniu postępowania nie wywiera skutków z art. 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568, dalej: "k.p.c."). Tym samym pomija on art. 365 § 1 k.p.c., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone na kanwie analogicznej sprawy, tj. w postanowieniu z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 282/25, iż "ze wskazanego uregulowania wynika konieczność uwzględnienia faktu istnienia konkretnego orzeczenia regulującego konkretną sprawę zarówno przez strony postępowania, jak i sąd, który je wydał, inne sądy, inne organy państwowe i organy administracji. Wymienione jednostki nie mogą wskazanego orzeczenia zmieniać ani go pomijać w swoich działaniach. Prawomocny wyrok swą mocą powoduje, że nie jest możliwe dokonanie odmiennej oceny i odmiennego osądzenia tego samego stosunku prawnego, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, między tymi samymi stronami (...). Z powołanego przepisu (art. 365 § 1 k.p.c.) wynika zatem, że moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13 stycznia 2000 r. II CKN 655/98, LEX nr 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (...). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, s. 503; zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2023 r. sygn. I OSK 3267/19)". Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznanie ponownie tożsamej sprawy przez sąd administracyjny powodowałoby, że w obrocie funkcjonowałyby rozstrzygnięcia zarówno sądu powszechnego jak i administracyjnego dotyczące tej samej sprawy, analizujące de facto to samo, tj. badanie przesłanek warunkujących umorzenie postępowania aktualizacyjnego w kontekście ustawy materialnoprawnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.