I OSK 887/21

Dnia 20 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 55/20 ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] z dnia 3[...] r. nr S[...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wr 55/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] z dnia 3[...]r. nr S[...]w przedmiocie zasiłku celowego (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § pkt 1 lit. a) przez nieuchylenie decyzji obu instancji pomimo wydania ich z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s." przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w przypadku skarżącego organy działały zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu prawa do zasiłku celowego, co pozostaje w sprzeczności z językową wykładnią przepisu art. 39 u.p.s, oraz celem jego ustanowienia; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. w ten sposób, że błędnie przyjęto, że uznaniowość organu administracyjnego może mieć w zasadzie charakter dowolnego podejmowania decyzji, podczas gdy przy spełnieniu określonych przesłanek niewielki powinien być zakres takiej uznaniowości; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej Sądu, a tym samym naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 ze zm.), dalej jako p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest kwestionowane, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 60 PLN i odmówił przyznania zasiłku celowego na podłączenie należącego do skarżącego budynku do sieci energetycznej, przeprowadzenie napraw tego budynku, zakup opału i wywóz śmieci uznając, iż powyższe działania nie stanowią niezbędnej potrzeby. Analizując treść zarzutów kasacyjnych należy dostrzec, iż istotą kontrowersji w niniejszej sprawie pozostaje poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. W takiej sytuacji wypada zauważyć, iż władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ nie pewien zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Jakkolwiek działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza zupełnej dowolności w rozstrzyganiu. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Z kolei zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanego rozstrzygnięcia, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do nałożenia na stronę obowiązku, ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., okoliczności badanej sprawy nie są sporne. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest osobą ubogą, bezrobotną, schorowaną, ze stwierdzonym lekkim stopniem niepełnosprawności i nie uzyskuje dochodów. Zamieszkuje we własnym, zdewastowanym domu, pozbawionym dostępu do mediów. W przeszłości pozostawał już pod opieką pomocy społecznej. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut niedokładnego wyjaśnieniu stanu sprawy przez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, to jednocześnie nie wskazano, które z istotnych okoliczności sprawy zostały w toku dotychczasowego postępowania pominięte. W tej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym sformułowanym w powyższym zakresie. Jakkolwiek nie budzi sprzeciwu teza, iż sytuacja skarżącego, z punktu widzenia warunków wskazanych w art. 7 u.p.s., usprawiedliwia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, to jednak sytuacja ta nie stanowi jedynej przesłanki uzasadniającej przyznanie takowych świadczeń, w szczególności świadczeń przyznawanych w ramach uznania administracyjnego. Trafnie zauważano w toku dotychczasowego postępowania, iż w życiu skarżącego w ostatnim czasie nie nastąpiła żadna nagła sytuacja świadcząca o zaistnieniu szczególnego przypadku uzasadnionego konieczność uruchomienia wzmożonej pomocy. Sytuacja, w której aktualnie znajduje się skarżący jest zadawniona, narastała całymi latami i nie usprawiedliwia konieczności przyznania zasiłku celowego na pokrycie każdej potrzeby skarżącego. Nadto, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.a.). Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący gromadząc na terenie własnej nieruchomości surowce wtórne (złom) nie widzi konieczności ich sprzedaży i uzyskania środków na częściowe pokrycie własnych potrzeb. Niewykorzystywanie własnych możliwości do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której skarżący niewątpliwie się znajduje, także nie przemawia za koniecznością przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb niż pilne i konieczne. Trafnie dostrzeżono, iż takiego charakteru nie mają potrzeby związane z miejscem zamieszkania skarżącego. Przy określeniu zakresu możliwej do udzielenia pomocy zasadnie argumentowano w toku dotychczasowego postępowania o ograniczoności środków w ramach pomocy społecznej, którymi dysponuje Miasto L[...]. Nie ulega wątpliwości, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Tym samym wysokość przyznanego świadczenia winna uwzględniać także ograniczoność środków finansowych, którymi dysponują organy pomocowe. Utrwalone jest stanowisko, że organ pomocowy zajmujący się bezpośrednio rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych i winien w taki sposób dystrybuować owe środki, aby udzielić pomocy w jak najszerszym zakresie, nie dopuszczając przy tym do rażących dysproporcji w rozmiarze przyznawanych świadczeń, uwzględniając tym samym konstytucyjne zasady: sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), solidarności (preambuła Konstytucji RP) i dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP). Pomocne w zachowaniu owej zasady jest m.in. obniżenie wysokości świadczeń lub kryteriów dochodowych, ustalenie hierarchii potrzeb i kolejności ich zaspokajania (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1561/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2734/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższych okoliczności nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Okoliczności wskazujące na sytuację osobistą, zdrowotną i dochodową skarżącego nie zostały w toku niniejszej sprawy pominięte. Nie wyczerpywały one jednak okoliczności sprawy, których obowiązek uwzględnienia obciążał organy administracji przy rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Stąd ocena okoliczności sprawy dokonana w dotychczasowym postępowaniu odpowiada normom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jakkolwiek zarzuty te nie doczekały się uzasadnienia to wypada zauważyć, iż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowi o funkcji sądów administracyjnych i określa kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć ów przepis gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepis w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 i 3 u.p.s. przez błędną wykładnię jest nietrafiony. Jakkolwiek przepisy prawa materialnego generalnie nie nadają się do oceny prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy, ta bowiem dokonywana jest na gruncie art. 7 k.p.a., to dodatkowo należy zauważyć, iż powyższy zarzut nie wskazuje, w czym konkretnie autor kasacji upatruje wady interpretacji powyższych przepisów. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że mylnie zrozumiano stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji nie wskazuje na tego rodzaju sytuacje. Podaje natomiast, iż "błędnie przyjęto, że uznaniowość organu administracyjnego może mieć w zasadzie charakter dowolnego podejmowania decyzji, podczas gdy przy spełnieniu określonych przesłanek niewielki powinien być zakres takiej uznaniowości". Powyższe sposób sformułowania zarzutu nie stanowi o wadzie z zakresu wykładni ww. przepisów. Przepisy art. 3 ust. 4 i 3 u.p.s. w ogóle bowiem nie odnoszą się do kwestii uznaniowości w działaniach organów pomocowych, wskazując ogólnie na cele i zasady pomocy społecznej. Natomiast art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie formułuje dodatkowych ustawowych ograniczeń w zakresie możliwości przyznania zasiłku celowego w ramach uznania administracyjnego, wskazując generalnie, że zasiłek celowy może być przyznany. Zarzut naruszenia art. 39 u.p.s. został z kolei sformułowany w sposób niestaranny, pomijający wymaganie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 39 u.p.s. dzieli się na 4 ustępy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 39 u.p.s. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Ponadto należy zauważyć, iż zasady współżycia społecznego nie stanowią w toku postępowania sądowoadministracyjnego wzorca kontrolnego (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., I OSK 1122/19; wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., I FSK 1610/18, www.orzecznia.nsa.gov.pl ), a jednocześnie nie są także dyrektywą interpretacyjną. Stąd nieadekwatne do okoliczności sprawy wskazywane jest ich naruszenie. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).