I OSK 886/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-76/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-76/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów: I. postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sąd i organ I instancji m.in. nie uwzględnili: - faktu, że w obrocie prawnym funkcjonuje wiążąca organy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2011 r., znak: RR.X-4.7720-11a/02, stwierdzająca, że działki nr A, B, C, D położone w obrębie O. z dniem 27 października 2000 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych, decyzja ta była podstawą ujawnienia praw skarżącej m.in. w księdze wieczystej KW nr [...] i obecnie, z uwagi na upływ czasu, a także rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności, - faktu, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ skarżąca zbyła prawo użytkowania wieczystego działki nr C na rzecz osób fizycznych aktem notarialnym z dnia 14 maja 2016 r. i nabywcy korzystają z ochrony praw nabytych, - faktu, że ten sam organ administracyjny – Wojewoda Wielkopolski – będąc związany wcześniej wydaną decyzją uwłaszczeniową, w dniu 31 marca 2021 r. po upływie 5 lat wydaje sprzeczną z nią decyzję, znak: SN-VI.7532.1.170.2019.4, stwierdzającą nabycie przez Gminę O. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr C o pow. [...] ha, obręb [...], Miasto O., - wyroku WSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, zgodnie z którym: a) ustawodawca wyłączył grunty zarządzane przez PKP bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji, ponieważ przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ustawy z 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r., b) to, że rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 ustawy z 1999 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji, - faktów powszechnie znanych, które nie wymagają dowodu, a także możliwości wyjaśnienia posiadanych wątpliwości dotyczących oddania nieruchomości w trwały zarząd za pomocą innych środków dowodowych, jak np. analiza przepisów dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, w wyniku czego doszło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia poniższych przepisów: a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na brak merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących przepisów postępowania w zakresie faktu sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr C oraz wskazania konkretnych okoliczności czy dowodów, które potwierdzają, że wskazana działka należała do rady narodowej, poza przytoczeniem niekorzystnego dla skarżącej orzecznictwa, a także zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego – wskazanych w dalszej części – co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowoadministracyjnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 6 k.p.a., będącego zasadą praworządności, a wydanie po 5 latach od wydania decyzji uwłaszczeniowej – decyzji komunalizacyjnej – stwarza sytuację, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczające, co jest naruszeniem tej zasady, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do działki nr C i nie może być uznana za wystarczającą dla wykazania sprawowania zarządu, pomimo że w aktach sprawy brak jest innych przeciwnych dowodów wskazujących, że PKP S.A. nie władało przedmiotową działką, a także pomimo tego, że organ I instancji jak i sąd nie zakładali, iż Burmistrz Miasta i Gminy O. poświadczył nieprawdę w dokumencie urzędowym, jakim jest decyzja z dnia 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntem. Prowadzi to do nieracjonalnego wniosku, że PKP uiszczało opłatę za zarząd gruntem, ale de facto nim nie zarządzało, bo grunt należał do terenowego organu administracji państwowej. Poza tym, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, i brak jest możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, a takim dokumentem jest decyzja o aktualizacji opłaty rocznej, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ administracji państwowej ustalił i pobierał opłatę za zarząd gruntem, skoro brak było decyzji o oddaniu w trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie; II. prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej; 2. art. 1 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 16 i 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie, a w wyniku tego błędne przyjęcie, że nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie PKP w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – nierozpatrzony przez Sąd, 3. art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (obecnie art. 80 u.g.g.w.n.) poprzez: – błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że każda jednostka organizacyjna miała "obowiązek" na gruncie tego przepisu wystąpić o wydanie decyzji przez t.o.a.p., podczas gdy nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, które posiada się z mocy prawa, – jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, 4. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że brak decyzji jest równoznaczny z brakiem tytułu prawnego do tego mienia i podlega ono komunalizacji, 5. art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania, pomimo że przepisy te – analogicznie jak art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – wprowadzają wyłączenie komunalizacji mienia w sytuacji ustalenia, iż nieruchomość pozostawała w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza także, że mienie nieruchome pozostało w dacie 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa pomimo braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezasadny. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). W badanym przypadku, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych oraz zarzutów skargi, w szczególności wyjaśniając, że decyzja z dnia 16 marca 2011 r. Wojewody Wielkopolskiego, stwierdzająca nabycie przez PKP użytkowania wieczystego działki nr 682/17 z dniem 27 października 2000 r., jako decyzja wydana po dniu 27 maja 1990 r., nie może mieć wpływu na stwierdzenie komunalizacji nieruchomości, która nastąpiła ex lege właśnie z dniem 27 maja 1990 r. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo zarzucanego naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, w tym art. 6, 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej zaakcentować trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Prawidłowo w okolicznościach rozpatrywanej sprawy oceniono, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia 17 marca 1989 r., ustalająca opłatę za zarząd gruntu, nie stanowi indywidualnego aktu administracyjnego potwierdzającego oddanie nieruchomości w zarząd PKP w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącego, sam fakt uiszczania opłaty za zarząd nie oznacza jeszcze, że zarząd został formalnie ustanowiony w wymaganej prawem formie. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA (por. uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/16 i I OPS 5/17), o zarządzie nieruchomością decyduje jednoznaczny akt administracyjny lub umowa zawarta na podstawie art. 38 ust. 2 powołanej ustawy. Brak takiego dokumentu nie podważa zatem ustaleń, że nieruchomość pozostawała własnością terenowego organu administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana w tym postępowaniu ma zatem charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, mające miejsce po tej dacie, nie mogą zatem mieć znaczenia prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r., I OSK 2068/16). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły dowodu wskazującego na posiadanie prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Spółka przedstawiła jedynie decyzję Naczelnika Miasta i Gminy O. z 17 marca 1989 r., znak: GG.III.8224p/84/89, którą ustalono od dnia 1 stycznia 1989 r. dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Poznaniu opłatę za zarząd gruntu stanowiącego m.in. działkę nr E. Decyzją z 7 grudnia 1995 r. Wojewoda Poznański stwierdził, iż między innymi działka nr F o powierzchni 5,9272 ha, oznaczona w obrębie O., arkusz mapy [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego Zachodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Poznaniu. Decyzją z 19 listopada 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego. Następnie Wojewoda decyzją z dnia 16 marca 2011 r. stwierdził, iż działki nr A, nr B, nr C, nr D, położone w obrębie O., arkusz mapy [...], z dniem 27 października 2000 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych – obecnie Polskich Kolei Państwowych S.A. – na mocy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, z późn. zm.). Podsumowując, o istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Jest to stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałami podjętymi w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, i z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, w których przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie trafnie oceniły organy, a Sąd pierwszej instancji zaaprobował ocenę, że ziściły się przesłanki komunalizacji nieruchomości ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jedynie, bowiem istniejący po stronie Polskich Kolei Państwowych tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Zaakcentować też trzeba, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile spółka nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe do przedmiotowej nieruchomości. W świetle okoliczności sprawy bezzasadne są zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6, art. 38 ust. 2, a także art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto, że dla stwierdzenia komunalizacji konieczne jest ustalenie istnienia tytułu prawnorzeczowego w dniu 27 maja 1990 r. Wobec braku dowodu na istnienie takiego tytułu po stronie PKP, ocenę organu administracji zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za prawidłową. Tym samym też zarzuty błędnej wykładni art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy o gospodarce gruntami oraz braku zastosowania art. 1 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. i art. 16 oraz 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o PKP, nie są trafne. Wskazane przepisy regulujące funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP mają charakter generalny i same w sobie nie tworzą indywidualnych tytułów prawnych do nieruchomości. Jak trafnie akcentowano w uchwałach NSA (I OPS 2/16, I OPS 5/17), tytuł zarządu lub użytkowania wymaga formy decyzji lub umowy, której brak wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość pozostawała we władaniu PKP w sensie prawnym w dniu 27 maja 1990 r. Również zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji PKP jest niezasadny. Przepisy te nie mogły bowiem wpływać na komunalizację, która z mocy prawa nastąpiła już w 1990 r. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, należy uznać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.