I OSK 876/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1770/14 oddalającym skargę kasacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 66/14 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę o wznowienie postępowania; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1770/14 oddalił skargę kasacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej także jako "skarżący") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 66/14 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] [...] kwietnia 2017 r., złożyło skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem. Jako podstawę wznowienia wskazało art. 271 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. brak zdolności sądowej i procesowej uczestnika postępowania E. Z. zmarłej [...] kwietnia 2015 r. oraz pozbawienie możliwości działania spadkobierców po zmarłej. Wniosło o uchylenie ww. wyroku z 13 maja 2016 r. oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosło o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego opartego na innej podstawie wznowienia niż podstawa wskazana w przedmiotowym wniosku. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: a) pisma Burmistrza [...], b) zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z [...] grudnia 2016 r. z Ministerstwa Rozwoju i Finansów, c) zawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym z [...] lutego 2017 r. z Ministerstwa Rozwoju i Finansów, d) postanowienia z [...] lutego 2017 r. z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wznowieniu postępowania administracyjnego, e) postanowienia z [...] marca 2017 r. z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że [...] marca 2017 r. otrzymał pismo Burmistrza [...], z którego wynika, że E. Z. zmarła [...] kwietnia 2015 r. Okazało się zatem, że na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym E. Z. nie żyła. Tym samym nie miała ona zdolności sądowej procesowej. Z chwilą śmierci wygasło także pełnomocnictwo udzielone przez zmarłą. W postępowaniu nie brali także udział spadkobiercy zmarłej. W ocenie skarżącego biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że zaistniała podstawa do wznowienia na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę P. P., K. P., J. L., U. Z., B. P., J. B., J. Z., M. R., J. R., M. Z., J. R., J. B., S. B., A. B., A. J. wnieśli o odrzucenie ww. skargi, a w przypadku braku odrzucenia skargi o oddalenie skargi w całości. Uczestnicy wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie uczestników postępowania skargę o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nielegitymowany, bowiem zgodnie z doktryną oraz utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, jedynymi podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, z uwagi na brak udziału w postępowaniu, jest osoba, która pozbawiona była możności uczestniczenia w postępowaniu. Następnie podnieśli, że pozytywne rozstrzygnięcie złożonego przez wnioskodawców (w tym także E. Z.) wniosku o niepodpadanie majątku w [...] pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r. nastąpiło już [...] marca 2012 r., w ramach wydanej przez Wojewodę [...] decyzji. Wszelkie późniejsze postępowania, zarówno przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym były inicjowane przez uczestnika postępowań - Nadleśnictwo [...]. Skarga kasacyjna została przez Nadleśnictwo złożona w połowie 2014 r., tymczasem E. Z.zmarła dopiero [...] kwietnia 2015 r. Uczestnicy podkreślili, iż: a) złożony przez spadkobierców po F. Z. wniosek dotyczył kwestii niepodpadania Majątku w [...] pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1945 r., a tym samym dotyczył rozstrzygnięcia, czy nieruchomość w roku 1945 przeszła na rzecz Skarbu Państwa; b) na etapie postępowania przed Wojewodą Ministrem oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wszyscy wnioskodawcy, w tym również E. Z., byli należycie reprezentowani; c) E. Z. zmarła dopiero w trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zaś osobiste uczestnictwo któregokolwiek z wnioskodawców nie miałoby wpływu na odmienne rozstrzygnięcie NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) stanowi, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci. W myśl art. 281 P.p.s.a. sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że badanie o jakim mowa w ww. przepisach nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. W myśl art. 276 P.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 P.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania złożona w niniejszej sprawie spełnia powyższy wymóg, albowiem sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zgodnie z art. 277 P.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przedmiotowej sprawie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] informację o śmierci uczestniczki postępowania E. Z. uzyskało 23 marca 2017 r., zaś skarga o wznowienie postępowania została złożona 20 kwietnia 2017 r., co oznacza, że termin przewidziany w powyższym przepisie został zachowany. W przedmiotowej sprawie jako podstawa wznowienia została wskazana przesłanka z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Określenia "zdolność sądowa" i "zdolność procesowa" odpowiadają treści tych pojęć przyjętej w art. 25 i w art. 26 p.p.s.a., z kolei brak należytej reprezentacji dotyczy zarówno przedstawicielstwa ustawowego, jak i pełnomocnictwa (np. strona niebędąca osobą fizyczną nie była reprezentowana przez właściwy organ). Pozbawienie strony możliwości działania oznacza natomiast pozbawienie strony możliwości obrony jej praw na skutek naruszenia przepisów prawa. Wystąpienie tej przesłanki wznowienia postępowania wymaga wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa a pozbawieniem stron możliwości działania w podanym znaczeniu. Przesłanka pozbawienia możności działania strony, która nie brała udziału w postępowaniu sądowym nie jest tożsama z przesłanką braku zdolności sądowej i procesowej strony postępowania sądowego. Skład orzekający opowiada się za wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, według którego, zdolność sądowa i procesowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego są bezwzględnymi przesłankami procesowymi. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Odmienna jest natomiast sytuacja procesowa, w której postępowanie sądowe toczy się z udziałem strony, która następnie zmarła w trakcie postępowania sądowego. Wówczas ewentualne uchybienie, w sprawie w której prawa są dziedziczne, jest związane tylko ze skutkami niezawiadomienia o postępowaniu następców prawnych strony (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., I OSK 2877/15) i pozbawieniem ich możności działania. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 8 czerwca 2011 r., II OSK 802/11 treść przepisu art 271 pkt 2 P.p.s.a. wymaga wykładni z uwzględnieniem jego celu, jak również miejsca w systemie procedury sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że skarga o wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnym, mogącym podważyć prawomocny wyrok bądź postanowienie. Dlatego też przepisy dotyczące skargi o wznowienie postępowania należy rozumieć ściśle. Przesłanka wskazana w cytowanym przepisie umożliwia stronie, która nie mogła skutecznie dochodzić swoich praw przed sądem administracyjnym (z powodów wskazanym w cytowanym przepisie), wzruszenie prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem jej udziału. Mając na uwadze cel tego przepisu, a także nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania, uznać więc należy, że skarga o wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wskazanej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje jedynie stronie, której uprawnienia zostały naruszone poprzez zaistnienie jednej z okoliczności tam wskazanych. Innymi słowy, to strona, którą pozbawiono możliwości skutecznego dochodzenia swoich prawa jest uprawniona do występowania ze skargą o wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu, a nie inna ze stron postępowania. Powołany przepis służby bowiem ochronie praw strony (lub jej spadkobierców) pozbawionej możliwości działania, a nie strony przeciwnej. Pozostałe strony postępowania mogą przesłanki nieważności określone w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. podnosić w toku postępowania. Powyższą interpretację potwierdza również analiza treści art. 277 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji, termin ten liczy się od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że uczestniczka postępowania E. Z. zmarła w toku postępowania kasacyjnego, o której to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie został powiadomiony. W związku z powyższym o terminie rozprawy nie zostali powiadomieni jej spadkobiercy. I to właśnie spadkobiercy E. Z. mogliby wystąpić ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z 13 maja 2016 r., I OSK 1770/14, czego jednak nie uczynili. Zwrócić przy tym należy uwagę, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] w części w jakiej orzekała, że część nieruchomości ziemskiej, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy nie podlega działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Skarga ta została oddalona. Wyrok NSA z 13 maja 2016 r. oddalający skargę kasacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] był zatem zgodny z interesem uczestniczki. W konsekwencji uznać należy, że wprawdzie skarżący oparł swoją skargę o wznowienie postępowania sądowego na ustawowej przesłance wznowienia, to jednak nie był podmiotem uprawnionym do jej wniesienia. Nie posiadał legitymacji aby inicjować postępowanie wznowieniowe. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony z uwagi na treść art. 276 w zw. z art. 200 P.p.s.a.