I OSK 875/22

Dnia 11 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2730/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2021 r., I SA/Wa 2730/19 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2019.725 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności akty notarialne oraz opracowanie geodezyjne, pozwalały na ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, pomimo nie zawarcia ugody przez właścicieli nieruchomości. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analiza okoliczności sprawy dokonana w kontekście kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 p.g.k. prowadzi do wniosku, iż aktualnie przedmiotem kontrowersji pozostaje ocena prawidłowości wydania, na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przedłożonych przez skarżącą aktów notarialnych oraz opinii geodezyjnej, decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi powszechnemu, stosownie do art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada zauważyć, iż w sytuacji sporu co do przebiegu linii granicznych, jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.g.k., upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Ten zaś organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania aktualizuje się w dwóch sytuacjach: jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.g.k. W sprawie nie doszło do zawarcia ugody, a zatem wyjaśnienia wymaga, czy w okolicznościach sprawy istniały podstawy do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Przepis art. 33 ust. 1 p.g.k., do którego odwołuje się powyższa regulacja prawna stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis ten odwołuje się do dwóch przesłanek. Pierwszą jest brak ugody stron postępowania w kwestii przebiegu linii granicy, drugą zaś ustalenie przebiegu granicy w toku postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym ustalenie to może nastąpić na podstawie zebranych dowodów lub też zgodnego oświadczenia stron. Z okoliczności sprawy wynika wyraźnie, iż tak jak nie doszło do zawarcia ugody, tak też nie doszło do złożenia przez strony zgodnego oświadczenia w kwestii przebiegu granicy i w tym zakresie właściciele rozgraniczanych nieruchomości pozostają w sporze. W takiej sytuacji wydanie decyzji o rozgraniczeniu możliwe jest jedynie w razie ustalenia przebiegu granicy na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Analiza dotychczasowego postępowania prowadzi natomiast do wniosku, iż M. K. konsekwentnie podnosiła, że granica jej nieruchomości opisana jest w dawnych aktach własności dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a dodatkowo została pokazana na szkicu będącym częścią protokołu granicznego z dnia [...] maja 2018 r. Wskazywała także, że granice nieruchomości wykazane w aktualnych dokumentach geodezyjnych pochodzą z odnowienia ewidencji gruntów i budynków, która została sporządzona wadliwie, bowiem pomija przedłożone w toku sprawy akty notarialne, a więc z pominięciem ciągłości prawa własności trwającego od 1865 r. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, iż w protokole granicznym geodeta K. K. nie wskazała granicy nieruchomości ustalonej na podstawie przedstawionych w sprawie dowodów. W opinii, o której mowa w art. 34 ust. 1 p.g.k., sporządzonej w dniu [...] czerwca 2018 r., geodeta K. K. stwierdziła, że zakończenie sporu tyczącego przebiegu granic widzi dopiero po uprzednim prawidłowym ustaleniu zasięgu prawa własności opisanego w kolejnych aktach notarialnych w granicach dawnej działki nr [...], przedstawionej na "przerysie planu miasta P. z 1825 r. obejmującego miasto i teren jurydyki plebańskiej". Skarżąca kwestionując powyższe stanowisko geodety wniosła o zakończenie postępowania i wydanie decyzji zatwierdzającej granice na podstawie przedstawionych aktów notarialnych, a w przypadku niewydania takiej decyzji o wystąpienie do geodety z żądaniem ponownego zajęcia stanowiska wraz ze wskazaniem dokumentów, na podstawie których zajął stanowisko lub zobowiązanie geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia dawnej działki nr [...]. Ocena zasadności powyższego stanowiska skarżącej nie może być pozytywna. Zasadnie bowiem uznano, że dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, w szczególności przedłożone przez stronę akty notarialne nie stanowią wystarczającej podstawy dla ustalenia granic nieruchomości w obrębie dawnej działki nr [...]. Przedłożone akty notarialne, z uwagi na brak dostatecznej precyzji w zakresie określenia położenia objętych nimi nieruchomości, a także z uwagi na brak odnośników mapowych czy graficznych, nie mogły stanowić bezpośrednich dowodów na określony przebieg linii granicznej. Takim dowodem nie jest także odwzorowanie w protokole granicznym z dnia [...] maja 2018 r. postulowanego przez skarżącą przebiegu granic nieruchomości. Jednocześnie organy uznały – co wypada podkreślić – iż ustalenie przebiegu granic nieruchomości nie jest możliwe w oparciu o dostępne dokumenty geodezyjne, pochodzące m.in. z odnowienia ewidencji gruntów i budynków. To zaś wskazuje, że problemem w sprawie pozostaje w istocie zakres przestrzenny prawa własności do poszczególnych nieruchomości powstałych z podziału dawnej działki nr [...], przedstawionej na przerysie planu miasta P. z 1825 r., którego pochodną pozostaje spór o przebieg granic nieruchomości. Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości uwzględnia się przede wszystkim stan prawny nieruchomości. Przy czym rozgraniczenia nieruchomości dokonuje się w postępowaniu hybrydowym, którego pierwsza część toczy się w ramach postępowania administracyjnego, choć organ administracji pozbawiony jest kompetencji do rozstrzygania sporów o zasięg prawa własności, a więc sprawy z zakresu stosunków cywilnych, w rozumieniu art. 1 k.p.c. Ogranicza to zakres postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia. Z powyższym koreluje przepis art. 31 ust. 2 p.g.k. pozwalający organowi przy ustalaniu przebiegu granic wziąć pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a więc konkretne dowody służące ustaleniu stanu prawnego granic nieruchomości. Ustawodawca przewidział, że zabieg ten nie w każdej sytuacji będzie prowadził do ustalenia przebiegu granic. Jeżeli niemożliwe okaże się ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie ww. dowodów, z uwagi chociażby na ich brak lub sprzeczność, to nie może dojść do rozgraniczenia nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 34 ust. 1 p.g.k. Z sytuacją tego rodzaju mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku. Powyższe nie oznacza jednak braku prawnych możliwości dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Może to nastąpić w oparciu o kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania lub z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy (art. 153 k.c.). Dokonanie rozgraniczenia w oparciu o powyższe kryteria możliwe jest jednak wyłącznie w drugiej fazie postępowania rozgraniczeniowego, które toczy się przed sądem cywilnym w postępowaniu nieprocesowym (art. 34 ust. 3 p.g.k.). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.