I OSK 862/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Białostockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 129/25 w sprawie ze skargi Funduszu [...] w Warszawie na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 10 maja 2016 r. nr 354/2016 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Zarządu Powiatu Białostockiego na rzecz Funduszu [...] w Warszawie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 129/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Funduszu [...] w Warszawie na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 10 maja 2016 r. nr 354/2016 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości: 1. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądził od Zarządu Powiatu Białostockiego na rzecz skarżącego Funduszu [...] w Warszawie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu Białostockiego zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest: 1. art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie zastosowanie art. 37 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm. dalej "u.g.n") w sytuacji, gdy przepisy te znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, poprzez uznanie, iż brak jest regulacji prawnej mogącej stanowić podstawę prawną zbycia nieruchomości na dzień jej podjęcia, a w szczególności uznanie, iż podstawy tej nie mogły stanowić przepisy art. 37 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust 1 pkt 2 u.g.n.; 2. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie art. 37 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i błędne uznanie, iż przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy ww. norma prawna powinna znaleźć zastosowanie przy wskazywaniu podstawy prawnej zaskarżonej uchwały; 3. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. 2015, poz. 618; dalej: "u.d.L") i uznanie, że Fundusz nie prowadzi działalności leczniczej w sytuacji, gdy takową prowadzi poprzez prowadzenie Centrum Rehabilitacji Rolników KRUS, a działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, przez które na gruncie u.d.l., rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (o czym stanowi art. 1 pkt 10 u.d.l.), a która także może polegać na promocji zdrowia lub realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia; 4. art. 216 ust 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż FSUSR nie posiada, wymaganego art. 216 ust. 2 Konstytucji RP, ustawowego uprawnienia do nabywania nieruchomości, co prowadzi do konkluzji o braku jakiejkolwiek podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i finalnie zaistnieniem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako podjętej bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy jak wynika z dostępnych na stronie Funduszu informacji jest ona aktualnie właścicielem co najmniej 18 nieruchomości, które musiały być przedmiotem czynności podjętych w obrocie prawnym, w których uczestniczył FSUSR. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.: 1. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodów i pominięcie w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, skutkujących wadliwym przyjęciem, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Białostockiego została wydana z naruszeniem prawa; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przytoczenie innej oceny i znaczenia oświadczeń przedstawicieli Funduszu i w konsekwencji błędne uznanie, w oparciu o zawarte w wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: "NIK") w zakresie gospodarowania majątkiem FSUSR zatwierdzonej przez Prezesa NIK w dniu 22 lutego 2022 r. (dokument dostępny pod adresem www.nik.gov.pl) wyjaśnienia przedstawiciela FSUSR, który powoływał się na możliwość poprawienia wyników finansowych przez uzyskiwanie dochodów z prowadzenia działalności komercyjnej (str. 21 ww. Informacji), a tym samym przyjęcie że: - nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele związane z działalnością zarobkową, - nie ma znaczenia, czy w ramach zakładu rehabilitacji prowadzona byłaby również działalność niezarobkowa, w sytuacji gdy argumentacja ta co do zakresu - komercyjnego korzystania z nabytej nieruchomości została zadeklarowana dopiero w trakcie kontroli prowadzonej przez NIK, a w dokumentach na datę zakupu nieruchomości - tj. w piśmie Prezesa KRUS z dnia 18 lutego 2016 r., oświadczył on, że nabył przedmiotową nieruchomość na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej. Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi FSUSR poprzez jej oddalenie, a nad to o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna Zarządu Powiatu Białostockiego oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). W piśmiennictwie, z powołaniem na judykaturę, podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, Warszawa 2015). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odniósł się do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ze względu na przedmiot skargi, przedstawienie stanu faktycznego sprawy sprowadza się do faktów dotyczących podjęcia uchwały, treści przepisów mających w sprawie zastosowanie oraz stanowisk stron. Nie wykazano, aby w tym zakresie Sąd I instancji pominął istotne okoliczności faktyczne lub przedstawił je w sposób niezgodny z materiałem źródłowym. Nie jest natomiast konieczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie Zarządowi na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 1,2,3 i 4 petitum skargi kasacyjnej to i w istocie sprowadzają się do wykazania braku zasadności stanowiska sądu I instancji dotyczącego oceny regulacji prawnych mogących stanowić postawę zbycia przedmiotowych działek na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały. Skarżący kasacyjnie w szczególności opiera swoje stanowisko na odmiennym od sądu odkodowaniu treści art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 37 ust. 2 u.g.n. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy jednostek samorządu terytorialnego ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Istotne jest również to, że Sąd pierwszej instancji działał w warunkach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Bowiem w wyroku z 11 października 2024 r. sygn. akt I OSK 919 /21, którym uchylono poprzedni wyrok WSA z 16 lipca 2021 r. oddalający skargę Funduszu na badaną uchwałę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zbadanie uchwały dopuszczającej bezprzetargową sprzedaż spornej nieruchomości zostało dokonane z pominięciem kompletnej oceny normatywnego źródła tego aktu. Obowiązkiem Sądu I instancji, który dopuszczał bezprzetargową sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust.1 pkt 1 u.g.n., było więc znalezienie w ramach przepisów art. 6 pkt 1 - 10 u.g.n celu, który pozwoliłby zakwalifikować planowane na spornej nieruchomości przedsięwzięcie jako publiczne. Sąd I instancji wskazał co prawda, że do katalogu celów publicznych zaliczyć należy promocję zdrowia, rozwój profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, nie określił jednocześnie, które z norm przewidzianych w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. pozwalają na taką kwalifikację. Sąd nie powołał również przepisu innej ustawy, czy ustaw które nadawałyby tej działalności charakter celu publicznego tak jak nakazuje art. 6 pkt.10 u.g.n. W tym stanie rzeczy w ocenie NSA w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zbadanie uchwały dopuszczającej bezprzetargową sprzedaż spornej nieruchomości, zostało dokonane z pominięciem kompletnej oceny normatywnego źródła tego aktu. Ponownie dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd Wojewódzki winien wskazać normatywne źródła, które kwalifikowałoby zamierzoną działalność jako cel publiczny, oczywiście w wypadku podtrzymania stanowiska w zakresie podstawy prawnej uzależniającej od tego celu dopuszczalność bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości. Te dwie kwestie maja istotne znaczenie w kontekście treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia. Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, działając w ramach związania wynikającego z ww. art. 190 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie doszukał się regulacji prawnej mogącej stanowić podstawę prawną na dzień jej podjęcia. W szczególności podstawy tej nie mogły stanowić przepisy art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wedle których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób fizycznych i prawnych, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także na rzecz organizacji pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. W tym zakresie Sad Wojewódzki dokonał bardzo szerokiej analizy aktów prawnych dotyczących działania FSUSR, w tym przede wszystkim treści w ówczesnym brzmieniu ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników (Dz.U. 2016, poz. 277 u.u.s.r.) oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych oraz aktów o charakterze wewnętrznym. Analiza powyższych aktów doprowadziła Sąd pierwszej instancji do konstatacji, że z treści analizowanych aktów prawnych nie można wywieść, że FSUSR prowadził w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały działalność leczniczą, ani też inną, wymienioną w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., do którego odniesienie zawarto w art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym Powiat Białostocki nie był uprawniony do zbycia w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości na rzecz FSUSR na ww. podstawie. Jak wykazała bowiem przeprowadzona przez sąd analiza stanu faktycznego sprawy, po pierwsze FSUSR nie jest osobą prawną, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. do którego odnosi bezpośrednio art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (normujący jedną z przesłanek umożliwiających jednostce samorządu terytorialnego zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej); po drugie sprzedaż nieruchomości nie nastąpiła na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, jak wymaga tego art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n.; po trzecie FSUSR nie posiada, wymaganego art. 216 ust. 2 Konstytucji RP, ustawowego uprawnienia do nabywania nieruchomości. Powyższe ustalenia w ocenie WSA skutkują uznaniem o braku jakiejkolwiek podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i finalnie zaistnieniem przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podjętej bez podstawy prawnej. Powyższy pogląd Sądu I instancji w ocenie NSA zasługuje w pełni na aprobatę. Jeszcze raz należy przypomnieć, że postępowanie WSA było ukierunkowane treścią zapadłego wcześniej wyroku NSA. Do zaleceń tam zawartych Sąd Wojewódzki się w pełni zastosował, a swoje stanowisko szeroko przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował. Natomiast stanowisko skarżącego kasacyjnie zmierza do bezpośredniego podważenia poglądu wyrażonego w tym wyroku i wykazania w większości na podstawie tych samych przepisów, które były przedmiotem analizy Sądu Wojewódzkiego, że FSUSR nabył przedmiotową nieruchomość na cele statutowe, a także na cel nie związany z działalnością zarobkową. Przedstawia tym samym własną wykładnię tych przepisów, odmienną od przedstawionej przez WSA. Wszystkie zarzuty kasacyjne sprowadzają się zatem do polemiki z oceną prawną dokonaną przez WSA, który jednak nie naruszył ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego. Wyrok ten odpowiada zasadzie legalizmu oraz spójności wykładni. W związku z powyższym uznać należało, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne. W konsekwencji nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które były w istocie konsekwencją podniesionych zarzutów procesowych. Mając na uwadze powyższe i uznając, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa w zarzucanym mu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.