I OSK 86/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O., G. O., W.O., B. B., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/20 w sprawie ze skargi A. O., G. O., W. O., B. B., M.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., I SA/Wa 1213/20 oddalił skargę A. O., G. O., W. O., B. B. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: A. O., G. O., W.O., B. B. i M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy oraz uznanie, że M. O. i spadkobiercy F. O.w związku z nabyciem nieruchomości rolnych wraz ze znajdującymi się na tej nieruchomości zabudowaniami, położonej we wsi S., gromady Ł., powiatu s. nie stali się właścicielami rzeczonych nieruchomości, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że osoby te nabyły rzeczone nieruchomości na zasadzie art. I par. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, a następnie były przez Państwo traktowane jako właściciele rzeczonych nieruchomości, a także dowolne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej wydający kwestionowaną decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1963 r. nie oparł jej na wskazanym wprost w decyzji przepisie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, skoro przepis ten wprost wskazano w treści tejże decyzji, 2. prawa materialnego w postaci art. I § 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.321) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że na skutek zawartych przed 1 września 1939 r. umów w formie aktów notarialnych M. O. i spadkobiercy F. O. nie nabyli własności nieruchomości rolnych wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, położonych we wsi S. gromady Ł. powiatu s., 3. prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten mógł stanowić podstawę przejścia z mocy prawa własności należących do M. O. i spadkobierców F. O. nieruchomości rolnych wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, położonych we wsi S. gromady Ł. powiatu s. na Państwo, podczas gdy areał rzeczonych nieruchomości liczony tak osobno jak i wspólnie nie przekraczał areału wskazanego w tym przepisie dla nieruchomości położonych w województwie pomorskim, poznańskim i śląskim. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za II instancję, w szczególności kosztów profesjonalnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżących kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie wypada skonstatować, iż postępowanie administracyjne kontrolowane w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżących kasacyjnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1963 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2019 r. stwierdził, że objęta ww. decyzją Ministra Rolnictwa została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim dotyczy uchylenia pięciu orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1957 r., z uwagi na to, że Minister Rolnictwa uchylając powyższe decyzje nie pozostawał organem właściwym w tej sprawie. Ze względu jednak na upływ 10 lat od doręczenia ww. decyzji Ministra Rolnictwa, niemożliwe było stwierdzenie jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w brzmieniu do dnia podjęcia ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym uchylenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1962 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1962 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] września 1962 r., odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1963 r. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z postępowań nadzwyczajnych i służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji (postanowień) organów administracji, pomimo iż uzyskały one przymiot trwałości wynikający z ich ostateczności. Jest to zatem tryb postępowania przełamujący wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ugruntowane pozostaje przy tym zapatrywanie, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31; wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., I OSK 1405/19; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., II GSK 935/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które – jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym – wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej badanej w niniejszej sprawie wskazuje natomiast, iż autor kasacji formułując zarzuty na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. i kierując je wobec decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1963 r., postrzega naruszenie przywołanych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zarzutów kasacji potwierdza powyższą konstatację, bowiem w motywach kasacji nie nawiązano nawet do którejkolwiek z wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji wypada skonstatować, iż zarzuty kasacyjne wskazują jedynie na taki rodzaj naruszenia prawa, który jest nieistotny z punktu widzenia podstaw stwierdzenia nieważności. Badana skarga kasacyjna nie formułuje zatem zarzutów, które mogłyby podważyć stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyrażone w zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1963 r. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie o zwrot kosztów postępowania, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.