I OSK 858/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1980/07 w sprawie ze skargi W. A. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia dotychczasowego orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1980/07, po rozpoznaniu skargi W. A. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia dotychczasowego orzeczenia, skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że W. A., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt K-47/05 (Dz. U. Nr 57, poz. 390), złożył wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o uznaniu ww. winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w Policji. Komendant Główny Policji, po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego, w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał orzeczenie nr [...], którym odmówił uchylenia powyżej określonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał m.in., że przedmiotowe orzeczenia dyscyplinarne zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień, oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz.14). Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00 (Dz. U. Nr 176, poz. 1457), przepisy tego rozporządzenia z dniem 30 września 2003 r. przestały obowiązywać. W dniu 29 listopada 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873), w której uregulowano kompleksowo zagadnienia związane z postępowaniem dyscyplinarnym policjantów, w tym ich prawo do obrony. Stosownie do art. 135f ust. 1 pkt 4 zmienionej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjant mógł ustanowić obrońcę spośród policjantów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 marca 2007 r., na który powołał się W. A. we wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, stwierdził, że określony powyżej przepis jest niezgodny z art. 42 Konstytucji RP, w konsekwencji przepis ten został uchylony. Z tego powodu przepis rozporządzenia, dotyczący uprawnień W. A. w postępowaniu dyscyplinarnym, nie był i nie mógł być przedmiotem tego wyroku. Przeprowadzone postępowanie, w wyniku wznowienia postępowania dyscyplinarnego, nie dostarczyło podstaw do stwierdzenia, że było ono obarczone wadą i naruszało wówczas obowiązujące przepisy. Ustalono, że ww. pomimo pouczenia, nie korzystał z pomocy obrońcy. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego, w dniu [...] września 2007 r. wydał orzeczenie nr [...], którym utrzymał w mocy orzeczenie poprzedzające. W jego uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że nie są zasadne zarzuty odwołującego się, że postępowanie dyscyplinarne w wyniku wznowienia postępowania dyscyplinarnego przeprowadzone zostało w sposób nierzetelny, a tym bardziej z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest trybem szczególnym, a czynności dowodowe ogranicza się do przyczyn wznowienia. Dlatego przeprowadzenie czynności wykraczających poza ten zakres jest niedopuszczalne. Orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł on, że orzeczenia zapadłe w postępowaniu dyscyplinarnym zostały wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 132 ustawy o Policji, gdyż postępowanie dyscyplinarne można przeprowadzić tylko w stosunku do funkcjonariusza, który jest w służbie. Stwierdził on również, że w postępowaniu tym chciał ustanowić pełnomocnika, ale uniemożliwiono mu to. W jego ocenie, udział pełnomocnika skutkowałby dla niego pomyślnym zakończeniem sprawy. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2007 r., nazwanym "uzupełnienie skargi", skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, a w szczególności do części dotyczącej przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponownie podniósł, że został pozbawiony profesjonalnej obrony, a organ, prowadząc ww. postępowanie, nie wziął pod uwagę obecnie obowiązujących uregulowań prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 135r ust. 1, 2 i 7 ustawy o Policji, postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli: 1) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe; 2) zostały ujawnione istotne dla sprawy okoliczności, które nie były znane w toku postępowania dyscyplinarnego; 3) orzeczenie wydano z naruszeniem obowiązujących przepisów, jeżeli mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia; 4) orzeczenie zostało wydane w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione. Sąd pierwszej instancji podniósł jednocześnie, że postępowanie dyscyplinarne wznawia się na wniosek ukaranego lub obwinionego, albo w przypadku jego śmierci na wniosek członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Natomiast art. 135s ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego przeprowadza się czynności dowodowe, ograniczone do przyczyn wznowienia, a po ich zakończeniu, stosownie do poczynionych ustaleń, wydaje się orzeczenie: 1) uchylające dotychczasowe orzeczenie i stwierdzające uniewinnienie ukaranego lub umorzenie postępowania dyscyplinarnego albo 2) zmieniające dotychczasowe orzeczenie i wymierzające inną karę dyscyplinarną albo 3) odmawiające uchylenia dotychczasowego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał przy tym, że jak wynika z akt sprawy, skarżący wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego złożył po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt K 47/05, którym Trybunał orzekł, iż art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji jest niezgodny z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać, że po zbadaniu pod względem formalnym wniosku, organ zasadnie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem kary dyscyplinarnej i przeprowadził czynności dowodowe ograniczone do przyczyn wznowienia. Ponadto organ prawidłowo ocenił, iż przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego, bowiem przepis, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał, wszedł w życie 29 listopada 2003 r., a postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] i utrzymane orzeczeniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] listopada 2002 r. Wynika z tego, że niekonstytucyjny przepis nie obowiązywał w okresie prowadzenia i wydania kwestionowanego przez skarżącego orzeczenia dyscyplinarnego. Dlatego Sąd uznał wydane w sprawie orzeczenie za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze w całości za nieuzasadnione. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący W. A. zaskarżając powyższy wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 135r ust. 2, art. 132 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za rzekomo popełnione przestępstwo, wbrew odpowiedzialność karnej, której skarżący nie poniósł; 2) naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieobiektywne uznanie obwinionego winnym; 3) art. 42 ust. 3 w związku z art. 173 Konstytucji RP w związku z art. 5 § 1 K.p.k. w związku z art. 8 § 1 K.p.k., poprzez ich niezastosowanie, a na podstawie których należy wywieść; 4) naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), w zw. ze wskazanymi przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, poprzez uznanie, iż w granicach rozpoznania przedmiotowej sprawy nie mieści się badanie jej okoliczności w świetle wskazanych przepisów rozporządzenia, z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez to rozporządzenie z dniem 19 listopada 2003 r., a tym samym naruszenie jego poszczególnych przepisów. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewódzki i Główny Komendant przeprowadzili postępowanie w sprawie, która nie podlegała orzekaniu, bowiem czyn zarzucany w postępowaniu dyscyplinarnym popełniono po służbie, a dyspozycja art. 132 ustawy o Policji nie dawała dyspozycji w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dlatego też wskazując, że norma była niezgodna z konstytucją w zakresie prawa do obrony, a skarżący nie miał prawa do obrony swoich praw naruszony został art. 2 Konstytucji RP wskazujący podstawową zasadę praworządności. Sąd pierwszej instancji dokonał interpretacji zawężającej (sensu stricto), gdyż norma zawarta w art. 135f ustawy o Policji została w całości przeniesiona z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997r, a więc podstawowa norma konstytucyjna obejmowała także to postępowanie. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zasadnym jest w przypadku wątpliwości prawnej skierowanie pytania do Sądu Najwyższego o dokonanie wykładni legalnej prawa. Komendant Główny Policji wznawiając postępowanie, uznał, że pod względem formalnym zasadne jest wznowienie, a więc przesłanka formalna dotycząca niedopuszczalności winna być przeszkodą do wznowienia postępowania, a nawet w przypadku zasadności wznowienia powinien włączyć do postępowania ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego w postępowaniu wznowieniowym. Pozbawienie prawa skarżącego do obrony w tym postępowaniu, poprzez brak możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym skarżącego wraz z pełnomocnikiem uzasadnia twierdzenie o wadach procesowych w toczącym się postępowaniu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalając stan prawny nie uwzględnił faktu, że norma obowiązująca w dniu orzeczenia o wydaleniu ze służby skarżącego została w sposób literalny przeniesiona do art. 135f ustawy o Policji, a więc niekonstytutywność tej normy uzasadnia uchylenie orzeczenia Komendanta Głównego Policji Skarżący zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że norma uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego obejmowała podstawowe prawa obywatelskie jakim jest prawo do obrony. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów na podstawie którego została orzeczona kara wydalenia ze służby zawierało wadliwą normę dotyczącą prawa do obrony. Ponieważ norma ta nie obowiązywała w dniu orzeczenia TK Sąd kierując się zasadą rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną powinien zająć stanowisko, czy norma na podstawie której wydano orzeczenie była zgodna z zasadami konstytucyjnymi. Natomiast z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona bez odniesienia do podstawowej normy prawa do obrony w każdym postępowaniu karnym, czy dyscyplinarnym. Wskazując na wszystkie powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia ograniczony jest do oceny zarzutów naruszenia prawa stanowiących podstawy kasacyjne. Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych, które zostały określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do powołanego w skardze zarzutu o charakterze procesowym. Jako naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepis postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, poprzez uznanie, iż w granicach sprawy nie mieści się badanie jej w świetle wskazanych przepisów rozporządzenia. Tak sformułowany zarzut jest bezzasadny. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w "granicach danej sprawy", o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może kontrolować innej sprawy, niż ta w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że Sąd Administracyjny chociaż nie jest związany granicami skargi, jest zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, po. 104) wyraził pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania Sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, ze Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym, jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, który wyznaczał granice kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja administracyjna wydana po wznowieniu postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej. Będąc związany granicami skargi, Sąd nie był zatem upoważniony do kontrolowania legalności orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym, bowiem skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie dotyczyła decyzji o odmowie uchylenia tej ostatniej. Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wynikający z podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uwzględniając podstawę prawną zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zobowiązany był wyłącznie odpowiedzieć na pytanie, czy zachodzi powoływana przez skarżącego przyczyna wzruszenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Trzeba przypomnieć, że żądając wznowienia postępowania skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. K 47/05, którym w jego pkt 2 uznano za niezgodny z Konstytucją RP art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), zgodnie z którym obwinionemu policjantowi przysługiwało prawo do ustanowienia obrońcy spośród policjantów. Przepis ten nie obowiązywał w czasie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, bowiem wszedł w życie 29 listopada 2003 r., a więc już po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego. Trafnie zatem odpowiedział Sąd pierwszej instancji na przedstawione wcześniej pytanie, twierdząc, iż ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Kasatora rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. na podstawie którego przeprowadzone zostało postępowanie dyscyplinarne zawierało normę podobnej treści, co powinno świadczyć o wadliwości wydanego orzeczenia dyscyplinarnego, a co Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim Kasator nie wskazuje przepisu rozporządzenia, co którego kieruje swoje uwagi o jego niekonstytucyjności. Sąd pierwszej instancji związany granicami sprawy, wyznaczonymi powołaną podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie był zobowiązany wykraczać poza ocenę okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Nadto w skardze kasacyjnej brak jest także uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., a przede wszystkim wykazania jego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, sądy administracyjne nie stosują przepisów K.p.a. Powołanie się zatem na te przepisy nie może uzasadniać kierowanego pod adresem sądu administracyjnego zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe odnosi się także do wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.k (art. 5 § 1 i art. 8 § 1 K.p.k.). Wobec nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 132 ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości jego oceny. Przepis art. 132 posiada rozbudowaną strukturę, dzieli się na ustępy i punkty. Ponieważ skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej art. 132 ustawy Policji, to niemożliwe było ustalenie intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Niezrozumiałym jest zarzut błędnej wykładni art. 135r ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie dyscyplinarne wznawia się na wniosek ukaranego lub obwinionego, albo w przypadku jego śmierci na wniosek członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą wydanie orzeczenia dyscyplinarnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wznowione właśnie na tej podstawie. Przepis ten nie został więc w żaden sposób naruszony przez organy administracji publicznej i nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który przecież oceniał legalność decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Nadto nie można jak czyni to skarga kasacyjna uzasadniać zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa poprzez zarzut jego niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem dwie niezależne od siebie formy naruszenia prawa. W końcu niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 42 ust. 3 w zw. z art. 173 Konstytucji RP. Wyrażona w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP zasada "In dubio pro reo", zgodnie z którą każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu, jako zasada postępowania karnego nie mogła mieć zastosowania w toku postępowania sądowego, w którym oceniana była legalność decyzji administracyjnej wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.