I OSK 856/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 922/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO.4110.29.948.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wyrokiem z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 922/23 (dalej wyrok z 22 listopada 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M.K. w domu pomocy społecznej (k. 32, 38-47 akt sądowych). Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Rz 922/23 wywiodła A.B. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adw. [...]. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] i wcześniejszej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2023 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi [kasacyjnej - uw. NSA] z uwagi na trudne do odwrócenia konsekwencje związane z wykonaniem decyzji i związaną z tym niepowetowaną szkodą strony skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, a jej źródłem utrzymania jest renta. Zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...] skarżąca została zobowiązana do zapłaty [...] zł. Skarżąca nie ma takich środków. Jej najbliżsi również nie dysponują środkami pieniężnymi w takiej wysokości (k. 54-63v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa). Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 560, uw. 6). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wykonanie decyzji I instancji, co do zasady, nie podlega wstrzymaniu, ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania aktu administracji może obejmować jedynie zaskarżoną decyzję, a taką w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] marca 2023 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Tym samym, w przypadku wstrzymania wykonania decyzji Kolegium pośredniemu wstrzymaniu ulegnie także wykonanie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznych. O ile zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie tracą tego statusu, o tyle konsekwencją wstrzymania wykonania decyzji II instancji utrzymującej w mocy decyzję I instancji jest pośrednie wstrzymanie wykonania decyzji I instancji w zakresie objętym decyzją II instancji, a więc w niniejszej sprawie - w całości. Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r. I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA 17.4.2009 r. I GSK 220/09, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 474, nb 6). Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1.2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - op. cit., s. 569-572, uw. 26-28). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa, sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z: 30.11. 2010 r. II FZ 558/10, Lex 742616; 30.11.2010 r. II FZ 557/10, Lex 742615; 13.10. 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2011/2/ 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA 2011/5/26-30, 38-42; T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2016 r., s. 569-572, uw. 26-28, cytowane przez Komentatora orzecznictwo i literatura). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z 6.12.2006 r. II OZ 1352/06, cbosa; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006/1/s. 12-15). Szkody majątkowe polegające na zapłacie określonych aktem administracyjnym sum pieniężnych nie są nieodwracalne, ponieważ w sytuacji, jeżeli strona wygra sprawę, będzie miała podstawę do żądania zwrotu zapłaconych środków. Szkoda majątkowa może wystąpić w dwóch postaciach: strat, które poszkodowany poniósł (damnum emergens) wskutek ubytku lub utraty poszczególnych składników majątkowych (np. pieniędzy, wierzytelności itp.) albo zwiększenie się pasywów (np. zwiększenie istniejących zobowiązań) oraz utraty korzyści, które mógłby osiągnąć (lucrum cessans), gdyby mógł swobodnie dysponować przysługującym mu składnikiem majątkowym. Zasadniczo w przypadku, gdy składnikami tymi są środki pieniężne lub rzeczy oznaczone co do gatunku, strata ma charakter odwracalny. Niemniej, każdocześnie przy ocenie przesłanek wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji w danej sprawie, które są orbitują wokół kwestii szkody majątkowej, należy wziąć pod uwagę również sytuację życiową wnioskodawcy. Sytuacja zdrowotna skarżącej jest trudna. Jest ona niepełnosprawna w stopniu lekkim, przy czym orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na stałe. Niepełnosprawność skarżącej kasacyjnie jest związana ze schorzeniami układu [...] oraz [...]. Skarżąca kasacyjnie ma stwierdzoną [...]. Przeszła [...]. Choruje na [...] oraz szereg innych chorób (np. [...], [...]). Pozostaje pod kontrolą wielu poradni specjalistycznych, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Korzysta również z prywatnych usług medycznych. Sytuacja zdrowotna skarżącej wynika zarówno z jej oświadczeń, jak i bogatej dokumentacji medycznej załączonej do akt administracyjnych tej sprawy (w białej teczce, oznaczonej liczbą 1). Szczegółowo będzie ona badana w toku rozpoznania sprawy co do istoty. W obecnym stanie sprawy, na użytek postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wystarczające jest ogólne przywołanie faktów medycznych z życia skarżącej kasacyjnie, które na dalszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego będą podlegały wnikliwej analizie. Już samo ogólne zaznajomienie się z sytuacją zdrowotną skarżącej kasacyjnie uprawdopodabnia, że sytuacja ta wpływa wymiernie w jej przypadku na ponoszone z tego tytułu wydatki. W zestawieniu z aktualnym dochodem w postaci renty w wysokości [...] zł miesięcznie (od [...] 2023 r.; k. 8v akt II SPP/Rz 210/23) oraz mając na uwadze konieczność ponoszenia przez skarżącą kasacyjnie usprawiedliwionych kosztów utrzymania (na żywność, środki higieniczne, mieszkanie), Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że poczynienie przez nią oszczędności w celu ewentualnego opłacenia pobytu jej matki w domu pomocy społecznej, jest znacznie utrudnione. W sytuacji skarżącej kasacyjnie kwota [...] zł jest kwotą znaczną. Jednakże skarżąca może choćby częściowo przyczyniać się do pokrywania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej swej matki. Szkody majątkowe polegające na zapłacie określonych aktem administracyjnym sum pieniężnych nie są nieodwracalne. Jeżeli strona wygra sprawę, będzie miała podstawę do żądania zwrotu zapłaconych środków. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 193 ppsa, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.