I OSK 851/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1040/16 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. P. (dalej: skarżący), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1040/16, którym oddalono jego skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący pismem z [...] października 2015 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wprowadzenie zmiany klasyfikacji dla [...] m2 gruntu z działki nr [...] z oznaczenia B - tereny mieszkaniowe, wyłączone z produkcji rolnej, na oznaczenie "[...] tereny rolne zabudowane", wskazując, że działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego prowadzącego działalność sadowniczą. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia tego rodzaju zmiany, wskazując, że zakres postępowania określony wnioskiem strony dotyczył wyłącznie klasyfikacji użytku gruntowego "B" w działce nr [...], który nie jest użytkiem rolnym bądź leśnym. W ocenie organu ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenie użytku – "B" jest zgodne ze sposobem korzystania z nieruchomości przy ul. K. nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskazując, że rozpoczyna intensywny rozwój ekologicznego gospodarstwa sadowniczego, zakłada uprawy krzewów (drzew) owocowych [...] oraz [...] we wsi K. gmina M.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], na działce nr [...] o powierzchni [...] ha ujawnione są użytki gruntowe: "B - tereny mieszkaniowe" o pow. [...] ha i "[...]" o pow. [...] ha. Powołując treść § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), organ podniósł, że zawarty w działce użytek "[...]" wskazuje, że jest to obszar zakwalifikowany do grupy "gruntów zabudowanych i zurbanizowanych" (§ 68 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia). Natomiast użytek gruntowy "[...]" jest to obszar zakwalifikowany do grupy "gruntów rolnych" (§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanego wyżej rozporządzenia). Dalej organ podnosił, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedynie grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją. Ze względu na to, że wniosek strony dotyczył użytku gruntowego "[...]" o pow. [...] ha, aby powstała w sprawie potrzeba klasyfikacji gruntów na tej części działki, konieczne było wcześniejsze stwierdzenie, że obszar ten stanowi grunt rolny lub leśny. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w Załączniku Nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§ 68 ust. 6 rozporządzenia). O zaliczeniu gruntów do "gruntów rolnych zabudowanych" nie przesądza jedynie to, czy grunty te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Użyte w definicji "rolnych gruntów zabudowanych" oznaczenie "budynki przeznaczone do produkcji rolniczej" wskazuje, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania gruntów do tego użytku ma funkcja budynków i ich wykorzystanie. Do użytku tego zalicza się przede wszystkim grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej oraz grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli tworzą z gruntami rolnymi, budynkami, budowlami lub urządzeniami, zorganizowaną całość gospodarczą. Organ podkreślił, że zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie było ustalenie, czy użytek "B" zawarty w działce nr [...], według przytoczonych definicji, jest nadal terenem mieszkaniowym, czy też gruntem rolnym zabudowanym. Istota rozróżnienia w przytoczonych definicjach w zasadzie sprowadza się do tego, czy grunt służy produkcji rolniczej czy też nie jest wykorzystywany do produkcji rolniczej, przy czym przy określaniu użytku gruntowego nie są istotne zamierzenia inwestycyjne właściciela, gdyż przy określaniu użytków gruntowych ustalany jest stan faktyczny na gruncie. Ustaleniu aktualnego stanu faktycznego istniejącego na spornej działce służyły oględziny przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2015 r., podczas których stwierdzono, że działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wybudowanym w 2004 r. oraz budynkiem gospodarczym z częścią garażową. Pomiędzy budynkami jest kostka. Na działce rosną krzewy, drzewa owocowe i ozdobne. Ponadto stan taki wynika, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1999 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę budynku garażowego z częścią gospodarczą oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1997 r. o wyłączeniu gruntu o pow. [...] m2 z produkcji rolnej). Nie potwierdziło się natomiast twierdzenie strony, że na działce tej prowadzona jest działalność związana z produkcją sadowniczą. Natomiast twierdzenia skarżącego, że rozpoczyna intensywny rozwój ekologicznego gospodarstwa sadowniczego we wsi K. gmina M. (województwo [...] ) nie mają związku funkcjonalnego z działką nr [...], położoną w K. i nie mają wpływu na ustalany na niej użytek gruntowy. Brak na działce budynków służących do produkcji rolniczej czy też przetwórstwa rolno - spożywczego wyklucza możliwość uznania zabudowanej części działki do gruntów rolnych zabudowanych, a skoro grunt nie jest gruntem rolnym, to nie podlega on gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zatem brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy czyni toczące się postępowanie bezprzedmiotowym, co zgodnie z art. 105 §1 K.p.a. prowadzi do jego umorzenia. W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest 7, 12, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego istniejący na gruncie wyłącznie na podstawie oględzin z dnia [...] grudnia 2015 r. i błędne przyjęcie, że obszar stanowiący przedmiot postępowania nie jest obszarem wykorzystywanym do produkcji rolniczej, a na spornej działce brak jest budynków służących do produkcji rolniczej wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (sadowniczego). Wskazano też na naruszenie prawa materialnego, to jest załącznika dorozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w wersji obowiązującej od 11 stycznia 2016 r. poprzez przyjęcie, że działka ewidencyjna numer [...], położona w K., nie stanowi gruntów rolnych zabudowanych. Podniesiono, że skarżący nabył przedmiotową działkę w dniu [...] października 1998 r., a w latach 1999 - 2002 wybudował na niej dom mieszkalny i budynek gospodarczy. Od 2000 roku nabywał sukcesywnie inne grunty rolne, co pozwoliło mu na stworzenie gospodarstwa rolnego. Skarżący podczas oględzin wyjaśnił, że jest on właścicielem m.in. gruntów rolnych usytuowanych w gminie K. o powierzchni [...] ha, a także w sąsiadującej gminie M. o powierzchni [...] ha, które to grunty wchodzą w skład jednego gospodarstwa rolnego (sadowniczego). W ocenie skarżącego istotne jest też to, że w dniu nabycia, zgodnie z treścią księgi wieczystej, działka była użytkiem rolnym i podlegała klasyfikacji, a zmiana powyższego stanu nastąpiła z nieznanych przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy trafnie uznały, że gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), podlegają grunty rolne i leśne, a nie wszystkie grunty, w tym grunty oznaczone symbolem "B", to jest tereny mieszkaniowe. Wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewiduje wskazanej w nim klasyfikacji gruntu. Organy dokonały prawidłowej oceny, że wskazana przez skarżącego we wniosku część działki nr [...], oznaczona symbolem "B", nie jest użytkiem rolnym, a jej obecne oznaczenie jest właściwe z uwagi na jej cechy, właściwości i sposób zagospodarowania. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1997 r., znak [...], wydana na wniosek U. i J. S. (poprzedników prawnych skarżącego, od których skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w dniu [...] października 1998 r.) o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego stanowiącego użytki rolne o powierzchni [...] m2, w klasie bonitacyjnej [...],[...] z działki nr [...] obr. [...] [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położonych przy ul. [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z kolejnych decyzji lokalizacyjnych i budowlanych wynika, że inwestycje w postaci domu mieszkalnego oraz budynku garażowego z częścią gospodarczą znajdują się na części działki nr [...], objętej wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntu. Zdaniem Sądu organ trafnie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż objęta wnioskiem część działki nr [...] stanowi grunt rolny zabudowany. Jej przeznaczenie i sposób korzystania są zgodne z oznaczeniem, jakie jest obecnie ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków. Twierdzenia skarżącego, iż działka objęta wnioskiem stanowi integralną część gospodarstwa sadowniczego są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący nie zaoferował dowodów, z których wynikałoby, że sposób korzystania z części działki nr [...] objętej wnioskiem jest odmienny od ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków. Twierdzenia, że sposób korzystania z nieruchomości zmieni się w przyszłości z uwagi na rozwijaną przez skarżącego działalność sadowniczą, nie stanowią przesłanki uzasadniającej dokonanie żądanej zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu. W skardze kasacyjnej, na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, zarzucono naruszenie art. 145 § 1pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", na skutek jego niezastosowania oraz uznania, że w sprawie organy nie dopuściły się obrazy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także naruszenie art. 151 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania. Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 553 Kodeksu cywilnego w zw. z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w wersji obowiązującej od 11 stycznia 2016 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka oznaczona numerem [...] nie stanowi gruntów rolnych zabudowanych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie dowodowe w sprawie dotknięte jest brakami, gdyż organy wyszły z błędnego założenia, że gospodarstwem rolnym może być tylko taki kompleks gruntów, który znajduje się na badanym obszarze, z pominięciem gruntów znajdujących się w gminie M. W tym zakresie organy nie podjęły aktywności dowodowej, ani też nie wzywały skarżącego o wykazanie tej okoliczności. W toku wizji nie dokonano oględzin budynków gospodarczych oraz maszyn przeznaczonych do uprawy ogrodniczej i sadowniczej, co spowodowało wadliwe ustalenie, że na przedmiotowej działce nie ma budynków służących do tej działalności. Dalej wywodzono, że sama decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej nie powoduje odrolnienia gruntu, o ile nie doszło do zaprzestania działalności rolniczej. Zarzut materialnoprawny oparto na stwierdzeniu, że organ bezzasadnie nie zastosował w stanie faktycznym sprawy definicji gospodarstwa rolnego z art. 553 K.c., w myśl której w skład takiego gospodarstwa wchodzą składniki położone w różnych miejscowościach, o ile stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Ponadto w myśl § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr [...] do tego rozporządzenia za grunt rolny zabudowany uznaje się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2017 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W związku z wniesioną skargą kasacyjną pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. Wstępnie należało zaznaczyć, że problematyka ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w rozdziale IV Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. w art. 20-25 oraz w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy określa jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków są to: informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zaś z art. 20 ust. 3 stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, z kolei zgodnie z art. 20 ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się zarówno dane dotyczące rodzaju użytków gruntów, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym również dane dotyczące klas bonitacyjnych. W rozpoznawanej sprawie chodziło w istocie o zakwalifikowanie spornej części działki pod względem rodzaju użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, na co wskazuje treść wniosku dotyczącego oznaczenia klasy bonitacyjnej gruntu na [...]. Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych, oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, przy czym warunkiem uruchomienia procedury gleboznawczej jest zaliczenie danego gruntu do rzędu gruntów rolnych (§ 68 pkt 1 rozporządzenia). W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegały zatem zarzuty procesowe. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zauważyć można, że jest oczywiste, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja były wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia aktualnego sposobu wykorzystywania spornego fragmentu działki nr [...]. Służyć temu miało przede wszystkim przeprowadzenie wizji lokalnej. Poczynione w jej toku obserwacje nie były kwestionowane, gdyż skarżący w tej czynności procesowej uczestniczył i podpisał spisany w jej toku protokół. Wniósł przy tym wyjaśnienia, które zostały zapisane w protokole. Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. zezwolono poprzednikom prawnym skarżącego na wyłączenie z produkcji rolnej spornej działki gruntu stanowiącej użytki rolne w klasie bonitacyjnej [...],[...] pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć faktyczne rozpoczęcie innego iż rolnicze lub leśne wykorzystywanie gruntów. Sama decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nie stworzyła zatem stanu wyłączenia przedmiotowej części działki z użytkowania rolniczego, ale godzi się zauważyć - co zresztą trafnie podnosiły organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny – w ślad za nią poszły inwestycje budowlane, które w sposób trwały doprowadziły do jej zabudowy i zagospodarowania w sposób charakterystyczny dla działki budowlanej. Na tę okoliczność również zgromadzono w sprawie stosowne dokumenty (decyzję lokalizacyjną, decyzję o pozwoleniu na budowę) i stan taki istnieje do chwili obecnej. Stan ten potwierdził kwestionowany w skardze kasacyjnej protokół z oględzin. Bez znaczenia są w takim stanie rzeczy podnoszone w skardze kasacyjnej twierdzenia, że na skutek zakupu przez skarżącego innych nieruchomości rolnych, położonych na innych terenach, działka ta odzyskała swój rolny charakter. Nie było wobec tego potrzeby badania przez organy sposobu wykorzystywania przez skarżącego innych posiadanych nieruchomości, rodzaju prowadzonych na nich upraw oraz sposobu tej uprawy. Okoliczności te z punktu widzenia przedmiotu sprawy (zmiana klasyfikacji bonitacyjnej gruntu) były nieprzydatne i z uwagi na to nie mogą być uznane za usprawiedliwione zarzuty braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro mocą przepisu prawa wyłączenie gruntów z produkcji jest równoznaczne z rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, to jest oczywiste, że takie grunty nie mogą utworzyć gospodarstwa rolnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1836/12, treść [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jak to już wykazano, skarżący nabył grunty rolne wyłączone z produkcji rolnej i wobec których zostały z jego inicjatywy wydane stosowne akty umożliwiające wykorzystanie tych gruntów na cele inne niż działalność rolnicza. Zatem już w takim momencie, w świetle postanowień art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty te były użytkowane inaczej niż rolniczo. Wprawdzie organ administracji ma obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja organu nosi cechy dowolności, ale obowiązek ten dotyczy tylko okoliczności mających istotne znaczenie, czyli istotnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w sprawie. Zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a.), z pominięciem jednak czynności zbytecznych, nawet jeśli strona postępowania subiektywnie i wadliwie nadaje tym czynnościom określone znaczenie. Przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie wnoszący skargę kasacyjną także zarzucił, nie ma samodzielnego charakteru. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, zam. w CBOSA). W świetle powyższych konstatacji oczywiście nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 553 K.c., stanowiącego definicję pojęcia gospodarstwa rolnego, jako że - jak już powiedziano – przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne były grunty w sposób trwały wyłączone z użytkowania rolniczego. Powiązanie tego zarzutu z naruszeniem § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr [...] tego rozporządzenia przez błędną wykładnię "polegająca na przyjęciu, iż działka oznaczona numerem [...], położona w [...], nie stanowi gruntów rolnych zabudowanych (...)" obarczone jest wadą konstrukcyjną, uniemożliwiającą ustosunkowanie się do tak postawionego twierdzenia. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, służącym do poddawania kontroli wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że za błędną wykładnię prawa materialnego należy przyjmować wadliwe zrozumienie treści przepisów, a przez niewłaściwe jego zastosowanie – posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 888/04, zam. w CBOSA). Przy tym zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w formie błędnej wykładni nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych czy też - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – wskazaniem, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustaliły to organy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodziło raczej o błąd subsumcji. Skoro jednak stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy, a ustalenia organów i Sądu I instancji dotyczące braku wykorzystywania działki nr [...] na cele rolnicze nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane, to tym samym zarzut wadliwego zastosowania § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do stanu faktycznego sprawy nie mógł zostać uwzględniony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na zasadzie art. 184 P.p.s.a.