I OSK 849/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2175/22 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. nr KOC/3540/Go/22 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. I SA/Wa 2175/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. nr KOC/3540/Go/22 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a." naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 214a ust. 1 pkt 1 wzw. z art. 6 pkt 1 i art. 214a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przeznaczenie części działki ewidencyjnej nr [...] pod drogę publiczną nie jest wystarczające do odmowy oddania w użytkowanie wieczyste gruntu obejmującego działkę nr [...]; b) art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie jego naruszenia przez Kolegium, podczas gdy przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia ani decyzji organu I instancji, ani decyzji Kolegium i w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem kwestia dopuszczalności podziału działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie wniosku dekretowego; c) art. 3 i art. 11 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że obecne brzmienie art. 214a ust. 1 pkt 1 i 5 obowiązuje od 20 października 2020 r., a w konsekwencji podkreślony na str. 8 fakt toczącego się przed wejściem w życie ww. nowelizacji postępowania w sprawie podziału działki nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i wydanie wyroku na podstawie wadliwej (niepełnej) analizy akt sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, jakoby Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił, jaka część działki ewidencyjnej nr [...] została przeznaczona pod drogę, a jaka pod budownictwo - podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy ustalił jednoznacznie i wskazał na str. 6 decyzji, że "działka ew. nr [...] i część dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w zakresie jakim pochodzą z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. zostały przeznaczone pod drogi publiczne", b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 1 i 5 u.g.n. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym powołaniu przepisów prawa materialnego (art. 214a ust. 1 pkt 1 i 5 u.g.n.) jako naruszonych oraz przepisów postępowania, które nie zostały w żaden sposób naruszone przez Kolegium, albowiem ustalenie, że część działki nr [...] wchodząca w skład dawnej nieruchomości dekretowej została przeznaczona pod drogę publiczną było wystarczające do rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, a uzasadnienie decyzji Kolegium spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiono ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie ustalił, jaka część z działki ewidencyjnej nr [...] została przeznaczona na ceł drogi dojazdowej (jaka powierzchnia), a jaka część z działki ewidencyjnej nr [...] pod budownictwo wielorodzinne oraz że organ I instancji "przedwcześnie uznał, że zaistniała przesłanka odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego określona w art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n." oraz stwierdzenia naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy zostały naruszone przez organ I instancji Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 kwietnia 2022 r. nr 147/SD/2022 w części - co do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], dawniej [...] hip. [...], wchodzącej w skład działki nr ew. [...]-cz. z obr. [...]. W przypadku uwzględnienia tego zarzutu i wniosku nie wniesiono o zasądzenie kosztów od strony skarżącej, wskazując, że błąd Sądu pierwszej instancji nie ma związku z zarzutami strony skarżącej, a wręcz wynika z nieuzasadnionego nieuwzględnienia wniosku skarżącego zawartego w skardze o uchylenie decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie oceny stopnia naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, w swej istocie odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni art. 214a ust. 1 pkt 1 i 5 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej jako: u.g.n.) oraz dopuszczalności odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do całej dz. nr [...] w sytuacji, gdy przesłanka negatywna dotycząca przeznaczenia na cel publiczny (drogę) dotyczy jedynie fragmentu gruntu objętego wnioskiem dekretowym. Zasadnicze znaczenie ma kwestia dopuszczalności automatycznej odmowy uwzględnienia wniosku w całości w powołaniu się na literalne brzmienie art. 214a ust. 2 u.g.n., w kontekście standardów konstytucyjnych i konwencyjnych i weryfikacji możliwości wydzielenia części nieruchomości wolnej od obciążeń. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji postawiono zarzuty naruszenia art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 214a ust. 2 u.g.n. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że przeznaczenie choćby części działki nr [...] pod drogę publiczną stanowi wystarczającą podstawę do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego w odniesieniu do całego gruntu, co ma wynikać z jednoznacznego brzmienia art. 214a ust. 2 u.g.n. Wbrew jednak argumentacji skargi kasacyjnej zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze prezentowane jest stanowisko, które aprobuje również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, a mianowicie, że przepis art. 214a ust. 2 u.g.n. stanowi przykład schematycznego i nadmiernego uproszczenia legislacyjnego, co rodzi istotne wątpliwości, czy nakaz odmowy ma dotyczyć całej nieruchomości, czy tylko jej stosownej części. Tymczasem, nie powinno być uzasadnionych wątpliwości, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie interpretacji prezentowanej przez Kolegium oznaczałoby, że rozdysponowanie lub przeznaczenie na cel publiczny nawet znikomego ułamka nieruchomości wykluczałoby restytucję pozostałej, często znacznej jej części, co stanowiłoby niedopuszczalne wywłaszczenie roszczenia majątkowego bez odszkodowania. Taka wykładnia pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (ochrona praw majątkowych) oraz zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (por. E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 214a, por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2025 r. sygn. I OSK 2676/23 oraz I OSK 2104/23). Roszczenie wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego jest prawem majątkowym podlegającym ochronie, zatem odmowa jego realizacji w zakresie, w jakim grunt nie jest niezbędny na cel publiczny, musi być uznana za nieproporcjonalną. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organ przedwcześnie uznał zaistnienie przesłanki odmownej bez uprzedniego dokładnego zbadania, jaka powierzchnia działki jest faktycznie niezbędna pod drogę, a jaka może zostać zwrócona. Nie sposób też pominąć deklarowanego celu, jakiemu służyć miało wprowadzenie przepisu art. 214a u.g.n. Jak argumentowano, dodanie przepisu art. 214a w ustawie o gospodarce nieruchomościami miało umożliwić wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w oparciu o jedną konkretną podstawę prawną w przypadku: przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbycia gruntu na rzecz osób trzecich, poniesienia przez podmioty publiczne znaczących nakładów na daną nieruchomość bądź skutkujących często naruszeniem ładu przestrzennego. Jak wskazywano, dotychczas powoływanie się w decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na normy wywiedzione z odrębnych przepisów było często nieskuteczne i wyroki sądów administracyjnych nakazywały organom administracji publicznej dokonywanie zwrotów nieruchomości niezbędnych dla realizacji ich zadań statutowych bądź sprzecznych z założeniami urbanistyczno-planistycznymi (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, projekt Sejmu RP VII kadencji, druk 3195, www.sejm.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis art. 214a ust. 2 u.g.n. stanowi, że przesłanki odmowy mogą być spełnione wyłącznie co do części gruntu, a wówczas zważywszy na poszanowanie konstytucyjnych standardów ochrony, wykładnia tego przepisu nie może być rozszerzająca, co niesłusznie forsuje Kolegium. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, należy wskazać, że kwestia braku możliwości dokonania zgodnego z prawem podziału nieruchomości jest ściśle powiązana z przesłanką celu publicznego. Jeśli bowiem tylko część działki jest przeznaczona pod drogę, to kluczowe dla rozstrzygnięcia wniosku staje się ustalenie, czy pozostała część może stanowić samodzielną działkę budowlaną zgodnie z planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że bez precyzyjnego określenia powierzchni obu tych części oraz zbadania dopuszczalności podziału w świetle parametrów planu (np. minimalnej powierzchni 500 m² dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej w jednostce 9 UM), decyzja odmowna jest arbitralna. Zarzut kasacyjny, jakoby przepis ten nie miał zastosowania nie jest zatem trafny, gdyż ewentualna niemożność podziału mogłaby stanowić odrębną, samodzielną przyczynę odmowy, która jednak wymaga uprzedniego, rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie geodezyjnym i planistycznym. Pożądanego rezultatu przynieść nie mógł również zarzut naruszenia przepisów art. 3 i art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 17 września 2020 r. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że fakt toczącego się wcześniej postępowania o podział działki nie ma znaczenia wobec nowego brzmienia art. 214a u.g.n. Należy jednak podkreślić, że zmiana przepisów nie zwalnia organów z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do państwa i z poszanowaniem praw nabytych. Jakkolwiek, przepis art. 214a u.g.n. miał w założeniu ujednolicić praktykę orzeczniczą, to jego stosowanie nie może następować w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy. Tymczasem, z akt sprawy wynikało, że organy same podejmowały wcześniej kroki w celu podziału spornej działki. Niezasadnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy akt sprawy, trafnie identyfikując niedostatki postępowania dowodowego przed organami obu instancji. Twierdzenie Kolegium, że Prezydent ustalił zakres przeznaczenia pod drogę na stronie 6 swojej decyzji, jest o tyle nieprecyzyjne, że ustalenie to miało charakter ogólnikowy i nie zostało poparte konkretnymi wyliczeniami powierzchniowymi ani mapowymi, które pozwalałyby na ocenę, czy odmowa dotycząca całej części działki nr [...] jest uzasadniona. Sąd administracyjny nie może opierać kontroli na lakonicznych stwierdzeniach organu, lecz na materiale dowodowym pozwalającym zweryfikować poprawność obliczeń i ocen prawnych. Z kolei uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiąc klarowną i wyczerpującą podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (por: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z relewantnymi przepisami k.p.a. Sama konstatacja, iż fragment spornej nieruchomości wchodził w skład dawnej nieruchomości dekretowej i został przeznaczony pod drogę publiczną, nie miała znaczenia przesądzającego w sprawie. Przeciwnie, okoliczność ta nakładała na organ administracji procesowy obowiązek zbadania dopuszczalności dokonania restytucji częściowej w odniesieniu do pozostałego obszaru gruntu, co czyni działanie Sądu pierwszej instancji w pełni uzasadnionym. Brak takich rozważań w uzasadnieniu decyzji Kolegium stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co trafnie wyartykułował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co do zarzutu ewentualnego naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazać trzeba, że choć Sąd pierwszej instancji mógł orzec o uchyleniu obu decyzji, to ograniczenie się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie, dysponuje instrumentami pozwalającymi na uzupełnienie postępowania dowodowego lub, w razie uznania takiej konieczności, na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.