I OSK 847/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 649/24 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 października 2024 r. znak: SKO.PS-80/3691/1368/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 649/24 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 października 2024 r. znak: SKO.PS-80/3691/1368/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu Wojewódzkiego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: a) art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.), dalej u.ś.r., w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w zw. z art. 2 i 69 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż brak jest podstawy prawnej do ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką "na przyszłość", tj. bez pobierania przynależnego temu świadczeniu ekwiwalentu pieniężnego, na okres pokrywający się z ustalonym już prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy w rzeczywistości mając na uwadze art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, którego treść mówi o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy, iż jest możliwość ustalenia opiekunowi powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. na kolejną osobę niepełnosprawną bez pobierania samego świadczenia pielęgnacyjnego na okres pokrywający się z ustalonym już prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, b) art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.) w zw. z art. art. 63 ust. 1. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym w zw. z art. 2, 32 i 69 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b nie przewidując przyznania opiekunowi kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego nad kolejną osobę niepełnosprawną nie mają cech dyskryminujących, gdy w rzeczywistości mając na uwadze przepis art. 63 ust. 1, 2 i 3 u.ś.w. w zw. z art. 2, 32 i 69 Konstytucji brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi sprawującemu opiekę nad członkiem rodziny, którego sytuacja jest analogiczna do sytuacji niepełnosprawnego innego członka rodziny, gdzie w związku z opieką przyznane i pobierane jest świadczenie pielęgnacyjne wprost dyskryminujące zarówno opiekunów, jak i osoby niepełnosprawne, poprzez różnicowanie ich sytuacji prawnej mimo znajdowania się w takiej samej sytuacji faktyczne na dzień 31 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję Kolegium przyznającą skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. G. na okres od 1 grudnia 2023 r. do 6 grudnia 2023 r. Sąd I instancji uznał, że redakcja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) jest wyraźna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Celem tej regulacji jest co do zasady uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczeń w nich wymienionych, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, a więc i nad dwójką rodziców. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, ustalenie raz na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem wyklucza przyznanie jej kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy w celu sprawowania opieki, w tym samym czasie, nad kolejną osobą w rodzinie, tj. matką. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązujące przepisy nie znają instytucji ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oderwaniu od pobierania tego świadczenia. Przepis art. 26 ust. 1 u.ś.r. stanowi wyraźnie, że świadczenia rodzinne "wypłaca się" w okresach miesięcznych. Brak jest więc podstawy prawnej do ustalenia na rzecz skarżącej, mającej już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką "na przyszłość", tj. bez pobierania przynależnego temu świadczeniu ekwiwalentu pieniężnego, na okres pokrywający się z ustalonym już prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro decyzją Kolegium z 27 maja 2024 r. skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki na ojcem na okres od 7 grudnia 2023 r. do 31 stycznia 2025 r., to w związku z koniecznością opieki nad matką przedmiotowe świadczenie należało przyznać na okres od 1 do 6 grudnia 2023 r. Z taką oceną nie zgodziła się skarżąca, czemu dała wyraz w szczegółowych zarzutach skargi kasacyjnej. Istota sporu determinowana ww. zarzutami sprowadzała się do oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym występującym w przedmiotowej sprawie, istniała prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy decyzją z 27 maja 2024 r. przyznano już wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem na okres od 7 grudnia 2023 r. do 31 stycznia 2025 r. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "u.ś.r.") regulującej zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej "u.ś.w."), a która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Wniosek w tej sprawie został złożony 31 grudnia 2023 r., stąd dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma ocena, jaki stan prawny będzie miał w niej zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. - w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. – oznaczało zaś, że wnioskodawca był zobowiązany spełnić (najpóźniej w tym dniu) wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące w tym okresie czasu nabycie wnioskowanego prawa. Treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy więc rozumieć w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 u.ś.w. zmieniającym art. 17 u.ś.r.), organy, rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której wystąpią wszystkie przesłanki pozytywne, wskazane w art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r.), a jednocześnie brak będzie wymienionych w tej ustawie przesłanek negatywnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w poprzedzających punktach) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie należy odnotować, że spełnienie przesłanek pozytywnych, wymienionych w zacytowanym powyżej przepisie, nie jest wystarczające do uzyskania tego świadczenia. Przepisy przewidują bowiem szereg okoliczności, które uniemożliwiają bądź blokują możliwość powstania prawa do tego świadczenia. Jedną z takich okoliczności jest wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. okoliczność uprzedniego ustalenia dla opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., który powinien być interpretowany razem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych wymienionych w tym przepisie (w tym także świadczenia pielęgnacyjnego) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Oznacza to, że w przypadku, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy wnioskodawca posiadający ustalone świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną ubiega się o kolejne świadczenie w związku z opieką nad inną osobą niepełnosprawną, niemożliwe jest przyznanie kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego na ten sam okres, chyba że wnioskodawca dokona wyboru kolejnego przysługującego mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnując ze świadczenia pobieranego pierwotnie. Nie sposób zaakceptować stanowiska autora skargi kasacyjnej, co do możliwości ustalenia opiekunowi powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. na kolejną osobę niepełnosprawną bez pobierania samego świadczenia pielęgnacyjnego na okres pokrywający się z ustalonym już prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wyżej wskazano okoliczność, że wnioskodawca ma już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad jedną osobą w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowi przesłankę negatywną dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad kolejną osobą. Wystąpienie wskazanej przesłanki negatywnej na etapie weryfikacji wniosku skutkuje odmową przyznania prawa lub przyznaniem go wyłącznie za okresy, w których ta przesłanka nie występowała. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Należy przy tym wskazać, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. nie może być interpretowany przez pryzmat zmian wprowadzonych w późniejszym czasie. Niezasadne zatem było twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że dotychczasowa wykładnia tego przepisu winna ulec zmianie z uwagi na treść art. 63 u.ś.w. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają organowi kompetencji do wydania decyzji potwierdzającej samo spełnienie warunków "na przyszłość", z jednoczesnym zawieszeniem jej wykonalności w zakresie wypłaty przyznanego świadczenia. Prawo do świadczenia i jego wypłata są ze sobą ściśle powiązane. Strona nie może skutecznie zrzec się wypłaty pieniędzy, pozostawiając w mocy samo prawo do świadczenia. Decyzja administracyjna o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma bowiem charakter konstytutywny. Oznacza to, że kreuje ona konkretny stosunek materialnoprawny – prawo do żądania wypłaty określonej kwoty pieniężnej w zamian za rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Organ, wydając decyzję pozytywną, ma ustawowy obowiązek uruchomić wypłatę tych środków. Wskazania również wymaga, że zmiany wprowadzone ustawą o świadczeniu wspierającym nie miały na celu odebrania pomocy, lecz zmianę jej filozofii – przeniesienie punktu ciężkości z opiekuna na osobę niepełnosprawną (poprzez świadczenie wspierające). Zarzut dyskryminacji opiekuna opiera się na błędnym założeniu, że to opiekun jest głównym i jedynym dysponentem prawa do pomocy społecznej ze strony państwa. Konstytucja nie gwarantuje nikomu konkretnej formy ani wysokości świadczeń społecznych. Ustawodawca ma prawo do przemodelowania systemu (co uczynił od 1 stycznia 2024 r.) oraz wprowadzania ograniczeń, jeśli wymaga tego stabilność budżetu państwa. Okoliczność, że od 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie na dzieci do 18. roku życia, nie może stanowić punktu wyjścia dla proponowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającej na dopuszczeniu możliwości przyznania opiekunowi niepełnosprawnej osoby dorosłej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na kolejnego dorosłego podopiecznego - "na przyszłość". Przeniesienie środków finansowych bezpośrednio do rąk podopiecznego to akt upodmiotowienia osoby z niepełnosprawnością. Pieniądze nie są opiekunowi "odbierane" – trafiają one do budżetu domowego tej samej rodziny, tyle że prawo do dysponowania nimi zyskuje osoba chora. Z perspektywy konstytucyjnej ochrony rodziny (art. 71 Konstytucji) pomoc państwa nadal jest realizowana, a zmiana techniki jej wypłaty nie stanowi dyskryminacji żadnego z członków tej rodziny. Mając na uwadze podane argumenty za niezasadne należało uznać oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. powiązane z art. 63 u.ś.w. i przepisami Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.