I OSK 846/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/20 w sprawie ze skargi J.S., E.M., I.L., M.G., M.B., T.W., W.L. na bezczynność i przewlekłość Starosty Powiatu [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżących J.S., E.M., I.L., M.G., M.B., T.W., W.L. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/20 po rozpoznaniu skargi J.Ś., E.M., I.L., M.G, M.B., T.W., W.L. na bezczynność i przewlekłość Starosty Powiatu [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: I. zobowiązał Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; II. stwierdził bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez Starostę Powiatu [...]; III. stwierdził, że bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznał od Starosty Powiatu [...] na rzecz J.Ś., E.M., I.L., M.G, M.B., T.W., W.L. sumę pieniężną w wysokości po 3 000 zł na rzecz każdego z nich; V. zasądził od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżących kwotę 665 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Powiatu [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania bez uwzględnienia wniosków, wynikających z akt sprawy, a wskazujących na okoliczność, iż: – w dniu [...] stycznia 2018 r. organ podjął zasadniczą dla sprawy aktywność procesową polegającą na wydaniu decyzji merytorycznej nr [...] znak sprawy: [...], co niewątpliwie przerywa stan bezczynności organu i wpływa na odmienną całościową ocenę stanu przewlekłości sprawy, wadliwie dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; – całość akt postępowania, niezbędnych do dalszego procedowania, została zwrócona do organu dopiero [...] października 2019 r., co miało niewątpliwy wpływ na obiektywne trudności w ponownym rozpoznaniu sprawy; – w okresie luty - marzec 2020 r. organ nie dysponował aktami postępowania z uwagi na złożoną skargę stron do Wojewody [...]; b) art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w uwzględnieniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczności faktycznych i wniosków korzystnych dla Starosty Powiatu [...], wskazujących na aktywność procesową organu, a wyartykułowanych powyżej w pkt 1 a) niniejszej skargi; które to uchybienia doprowadziły do c) naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r., statuującego, iż "przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa". Poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny istnienia stanu bezczynności w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 P.p.s.a. wniósł o: 1. uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi; 2. kierując się niezbędną ostrożnością procesową w przypadku uznania, iż co do zasady w sprawie zaistniał stan przewlekłości postępowania, wnoszę o uchylenie wyroku w pkt. IV oraz orzeczenie o wysokości sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a.; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w okresie maj 2016 r. – sierpień 2019 r. organ wydał merytoryczną decyzję (styczeń 2018 r.), co stanowi o aktywności organu i woli załatwienia sprawy administracyjnej. Winno to zatem wpływać na odmienną ocenę działania organu, aniżeli poczynioną przez Sąd I instancji. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do twierdzenia, że w ww. okresie organ dopuścił się bezczynności, bowiem od wydania decyzji w styczniu 2018 r. do dnia doręczenia decyzji Wojewody (grudzień 2018 r.) na organie nie ciążyła jakikolwiek obowiązek działania. Tym samym okres od maja 2016 r. do grudnia 2018 r. nie powinien być w ogóle uwzględniany przy rozpoznawaniu stanu przewlekłości czy bezczynności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz każdego z uczestników odrębnie kosztów postępowania w tym, kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zawarty został również wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało zatem na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, tj. na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 133 § 1, art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 15 zzs ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W kontekście podniesionych zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi B.W., E.M., W.L., M.B., I.L., w której skarżący zarzucili Staroście Powiatu [...] przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego ich wnioskiem z [...] października 2009 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych we [...] oznaczonych w ewidencji gruntów - w dniu wywłaszczenia - jako działki gruntu o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Jak wynikało z ustaleń Sądu Wojewódzkiego, po rozpatrzeniu sprawy, wszczętej ww. wnioskiem, Starosta Powiatu [...], decyzją z [...] czerwca 2010 r., odmówił zwrotu działki nr [...] i nr [...] - w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr [...] oraz działek: nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], i [...], obręb [...] we [...] i umorzył postępowanie w stosunku do działek nr [...], [...], części działek nr [...], [...] - w częściach odpowiadających działce nr [...] istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...] we [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r., który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a który to, wyrokiem z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11, oddalił skargę, zaś wyrok ten zyskał przymiot prawomocnego rozstrzygnięcia na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (wyrok z 25 stycznia 2013 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu [...], decyzją z [...] kwietnia 2012 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej w 1975 r. nieruchomości. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wydał [...] kwietnia 2013 r. decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie, decyzją z [...] lutego 2015 r., Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z powodu realizacji celu wywłaszczenia. Decyzja ta została ponownie uchylona przez Wojewodę [...] który, decyzją z [...] lipca 2015 r., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z [...] grudnia 2015 r., skarżący skierowali do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu [...]. Wojewoda, postanowieniem z [...] lutego 2016 r., zażalenie to uznał za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, jednocześnie stwierdzając, że zaniechanie załatwienia sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 7/16 WSA we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W., E.M., W.L., M.B. i I.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stwierdził przewlekłość postępowania mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną po 2000 zł i zasądził koszty. Następnie, Starosta Powiatu [...], decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. WSA we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 57/17 uwzględnił skargę skarżących. Postanowieniem z 19 lipca 2019 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W wyniku złożonego przez skarżących ponaglenia w związku z bezczynnością i przewlekłością Starosty ([...] lipca 2019 r.), Wojewoda [...] uwzględniając ponaglenie ([...] sierpnia 2019 r.) wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy. W dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący złożyli kolejne ponaglenie do Wojewody, zaś organ ten uznał "zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy" ze względu na złożone wcześniej ponaglenie. W kolejnej skardze, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, skarżący przywołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b, 54 § 1 P.p.s.a., zaskarżyli przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Powiatu [...] oraz bezczynność organu w tej sprawie. Zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), a także rażące naruszenie reguł kultury administrowania, określonych w art. 12 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, których zachowanie składa się na realizację zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania i bezczynność w załatwieniu sprawy. Wnieśli o stwierdzenie, że w okresie od [...] maja 2016 r. organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Starosty Powiatu [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W świetle powyższego, Sąd Wojewódzki wskazał, że sprawa bezczynności/przewlekłości postępowania Starosty była rozpoznawana już dwukrotnie, w tym po raz pierwszy w sprawie II SABA/Wr 7/16 i II SAB/Wr 57/17 przy czym w toku pierwszego postępowania WSA we Wrocławiu wyrokiem z 11 maja 2016 r. stwierdził, że postępowanie administracyjne, zawisłe przed Starostą Powiatu [...] w sprawie wniosku skarżących z [...] października 2009 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości prowadzone było w sposób przewlekły; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Starosty [...] na rzecz skarżących sumę pieniężną po 2000 zł, a na koniec orzekł o kosztach procesu. Starosta Powiatu [...] wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, a wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. NSA oddalił skargę kasacyjną. Kolejny wyrok w kwestii bezczynności/przewlekłości organu zapadł w WSA we Wrocławiu w 10 października 2017 r. i w tym wyroku sąd nakazał niezwłoczne wydanie decyzji, uznając, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od organu na rzecz skarżących również po 2000 zł i orzekł o kosztach. Wyrok ten nie ostał się w obrocie prawnym, bowiem na skutek skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. uchylił wyrok WSA uznając, że wobec niewniesienia przez skarżących po pierwszym wyroku, zażalenia na bezczynność droga sądowa jeszcze nie jest dopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji w realiach rozstrzyganej sprawy, w dalszym ciągu istnieje przewlekłość, bowiem organ ten nadal nie wydał decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w dniu wywłaszczenia jako działki gruntu o numerach [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Istotne jest także i to, że jak wynika z akt administracyjnych, po złożeniu przez pełnomocnika skarżących zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez starostę, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, liczony od daty otrzymania postanowienia, stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że Starosta Powiatu [...], po rozpatrzeniu po raz czwarty sprawy, decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmówił zwrotu spornej nieruchomości, wywłaszczonej w 1975 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta Powiatu [...] prowadzi ponownie postępowanie od [...] grudnia 2018 r. (dnia otrzymania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2018 r.). Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Staroście Powiatu [...] [...] stycznia 2019 r., wobec nie wniesienia przez strony sprzeciwu na decyzję wojewody. Od momentu otrzymania decyzji Wojewody [...] dla Starosty Powiatu [...] zaktualizował się obowiązek załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Jednak Starosta nie zakończył prowadzonego postępowania, ani też nie wywiązał się z obowiązków uregulowanych w art. 36 K.p.a. Ponadto, jak wynika z przekazanych dokumentów, od [...] grudnia 2018 r. nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Organ wskazał, że stwierdził szereg zaniedbań zaistniałych po stronie Starosty i stąd organowi I instancji został wyznaczony dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy. W związku z faktem, iż termin wskazany w ww. postanowieniu nie został dochowany, strony złożyły ponownie w dniu [...] stycznia 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ oraz jego bezczynność. W piśmie z [...] lutego 2020 r. Starostwo Powiatowe we [...] poinformowało Wojewodę [...] o tym, że na długotrwałość prowadzonego postępowania ma wpływ jego skomplikowany charakter, złożoność oraz obszerny materiał, zgromadzony w toku postępowania. W piśmie wskazano, że wraz z nim i aktami sprawy przesłano do organu wyższego stopnia także ponaglenie pełnomocnika stron. W efekcie postanowieniem z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Lektura uzasadnienia tego orzeczenia wskazuje wprost, że na taką jego treść miała wpływ okoliczność, że strona wyczerpała wcześniej drogę w administracyjnym toku instancji i na obecnym etapie winna zwrócić się do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność/przewlekłość prowadzonego postępowania. Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należało rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie obowiązku, wynikającego z art. 7, 12 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy, zachodziło znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, a które było pozbawione w znacznej części racjonalnego uzasadnienia (Starosta przez niemal 7 lat, mając na uwadze zalecenia organu wyższej instancji, nie był w stanie pozyskać materiału dowodowego miarodajnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia). Oceny tej nie zmieniały przy tym – zdaniem Sądu - wskazywane przez Starostę w odpowiedzi na skargę kwestie kadrowe czy też organizacyjne urzędu. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie jest poinformowanie o tym wnioskodawców, z podaniem przypuszczalnego terminu zakończenia postępowania, z którego to obowiązku organ także się nie wywiązał. Sąd wskazał również, że stwierdzone uchybienia były rażące względem skarżących. Ustalając zaś wysokość sumy pieniężnej, zasądzonej od Starosty Powiatu [...] na rzecz każdego ze skarżących, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Sąd miał też na uwadze rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących. Wnoszący skargę kasacyjną organ, w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych, kwestionował czasookres przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawę do kompleksowej oceny zaistnienia stanu przewlekłości niniejszego postępowania. Organ bowiem w tym okresie wydał decyzję merytoryczną (styczeń 2018 r.) dlatego też nie można uznać jego przewlekłości, a wręcz przeciwnie stwierdzić należy efektywne załatwienie sprawy administracyjnej. Organ podniósł również, że przy dokonywania oceny działania Starosty, Sąd I instancji nie uwzględnił skutków wynikających ze stanu epidemii trwającej od marca 2020 r. W związku z koniecznością pracy zdalnej, dezorganizacja pracy urzędu wskutek pandemii miała wpływ na szybkość i sprawność wielu postępowań administracyjnych nie tylko organu orzekającego, ale również innych podmiotów, od których Starosta zobowiązany był pozyskiwać dokumenty. Organ wskazał, że niewątpliwie zmieniony charakter pracy urzędu przy ogromnej skali spraw/postępowań, prowadzonych przez Starostę wpływał negatywnie na sprawność i szybkość działania w nin. sprawie. Ponadto jak wynika z przywołanego art. 15zzs istniał ustawowy obowiązek niestosowania przepisów o bezczynności i niekarania organu za wskazany w tym przepisie okres. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis nie może bowiem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej. Art. 133 § 1 P.p.s.a. nie odnosi się do zagadnienia oceny materiału dowodowego dokonywanej przez Sąd, a wyłącznie do obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy (z zastrzeżeniem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a.). Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. może natomiast mieć miejsce wtedy, gdy sąd oddali skargę (sprzeciw), mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2445/19, LEX nr 3021512 i w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 294/18, LEX nr 3109539). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji orzekał pomimo niekompletnych akt sprawy albo oparł orzeczenie na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Bez wątpienia w sprawie niniejszej, Sąd I instancji posiadał wiedzę o "aktywności" organu przejawiającej się wydaniem przez Starostę decyzji z [...] stycznia 2018 r., w której po raz kolejny organ ten odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd także miał wiedzę, że w wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wskazać natomiast należy, że wydanie w decyzji przez Starostę ocenić należy przez pryzmat jej zawartości merytorycznej - stanowiła ona wprost powielenie wywodów zawartych w poprzednich decyzjach Starosty, co dyskwalifikuje ją jako wyraz "aktywności" organu. Wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania formułowane w decyzjach kasatoryjnych i wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, zostały bowiem zupełnie zignorowane przez Starostę. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, uznać należy, że samo wydanie decyzji z [...] stycznia 2018 r. nie może być oceniane przez pryzmat "aktywności" organu zmierzającej do zakończenia postępowania. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie należało uznać za chybiony. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. to nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim, zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. dzieli się na liczne jednostki redakcyjne (punkty). Uzasadnienie tego zarzutu odnosi się natomiast do kwestii jego błędnego zastosowania i uwzględnienia skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, pomimo istnienia aktywności merytorycznej organu w przedmiotowej sprawie. Pomimo powyższego, wskazać należy, że przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Mając jednak na uwadze, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jej autor upatruje w uwzględnieniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczności faktycznych i wniosków korzystnych dla Starosty wskazujących na aktywność procesową organu, a także mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie ten zarzut. W związku z powyższym przypomnieć należy, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (zob. wyr. NSA z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00 (niepubl.)). Pojęcie natomiast przewlekłości prowadzanego postępowania jest szersze. Obejmuje ono nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (zob. Komentarz do art. 149 § 1, Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LEX). Jeżeli w skardze na bezczynność organu podniesiono również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, to obowiązkiem sądu jest także ustalenie, czy sprawa była załatwiona bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Mówiąc innymi słowy, sąd powinien zbadać, czy nie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy zamiast nadania jej właściwego biegu oraz czy organ prowadził postępowanie bez niepotrzebnych zahamowań lub przewlekłości (zob. R. Orzechowski, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 128). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zgodzić się należy z Sądem I instancji, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem obiektywnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby blisko 12-letnią zwłokę w ostatecznym zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Powtórzyć więc przyjdzie za Sądem I instancji, iż pomimo niewątpliwie skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy, co od poprzednich orzeczeń sądu się nie zmieniło, przejawiającego się m.in. w konieczności pozyskania dokumentacji wytworzonych przez instytucje oraz organy, które już nie istnieją, nie sposób przyjąć, aby (w dalszym ciągu) postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu [...] pozbyło się rażących uchybień, które doprowadziły do zakończenia sprawy w pierwszej instancji. W tym kontekście trzeba podnieść, iż analiza akt sprawy, co potwierdza strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wskazuje, że organ w okresie od marca do sierpnia 2016 r. przeprowadził czynności dowodowe, w tym [...] czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Następnie w okresie od [...] maja 2016 r. (wyrok stwierdzający przewlekłość organu) do [...] sierpnia 2019 r. akta sprawy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji wskazują na "aktywność" organu w postaci wydania decyzji z [...] stycznia 2018 r. Niemniej działania te uznać należy za pozorne, bowiem w istocie nie doprowadziły, jak już wcześniej wspomniano, do zakończenia postępowania. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że kolejne czynności podejmowane przez organ, tj. odpisy ksiąg wieczystych, z wpisami na dzień [...] sierpnia 2019 r. (k. [...] i n.), wypis i wyrys z panu miejscowego (data wpływu do starostwa - [...] marca 2020 r., k. [...]) i dokumenty nadesłane przez ZDiUM do organu w dniu [...] marca 2020 r. w dalszym ciągu wykonywane były w nieuzasadnionych, zbyt długich odstępach czasu. Wspomnieć także należy, że Starosta zignorował większość zaleceń organu odwoławczego, zawartych w decyzji z [...] lipca 2015 r. i nie podjął niezbędnych starań w celu sprawnego i efektywnego zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w ww. decyzji Wojewody, jak i we wcześniejszych jego decyzjach. Podejmowane czynności cechowały ponadto w dużej mierze znaczne i nieuzasadnione odstępy czasu, co ze względu na czasookres trwania postępowania prowadzi do uznania, iż sposób jego prowadzenia rażąco naruszał przepisy art. 7, 8, 12, 35 § 3 i 77 K.p.a. Należy podkreślić, że wpływu na ocenę stopnia naruszenia ww. przepisu nie mogły mieć podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, dotyczące zmiany pracownika prowadzącego przedmiotowe postępowanie administracyjne. Jak wskazuje się w orzecznictwie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają trudności kadrowe. Jest to okoliczność, która zależy od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19, LEX nr 2730467). Podnoszone przez Starostę Powiatu Wrocławskiego trudności kadrowe organu nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13, LEX nr 1452854). W kontekście powyższych rozważań, przyjąć więc należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., orzekając o przewlekłości prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że do znacznego (wręcz nagannego) przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy doszło z winy Starosty Powiatu [...], a który pomimo jednoznacznych i wyraźnych zaleceń organu odwoławczego, wyrażonych w kolejnych decyzjach, powielał swoje dotychczasowe uchybienia związane z gromadzeniem dowodów i z zaniechaniem podejmowania istotnych dla sprawy ustaleń. Skoro zatem w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego, to kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 387/20), Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu administracyjnego, nie zaś obowiązkiem, wskazał, że skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez sąd pierwszej instancji takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1558/20). Z powyższych względów brak jest podstaw to stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki błędnie zastosował zarzucany w petitum skargi kasacyjnej art. 149 § 2 P.p.s.a. Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut postawiony w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, tj. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r. W przekonaniu składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zarzut ten należało odnieść do stanu faktycznego całości sprawy i ocenić przez pryzmat prowadzonego od 2009 r. postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarzut ten nie pozwolił na przyjęcie, iż stan bezczynności/przewlekłości postępowania jest skutkiem panującej pandemii Covid-19. Nie można także zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie jest w stanie przez kilkanaście lat skompletować materiału niezbędnego do wydania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Uwzględniając nawet wprowadzenie na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające w związku z powyższym zagrożeniem m.in., stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), nie można zaaprobować sytuacji, że przez kilkanaście lat organ nie podejmował działań mających na celu wydanie decyzji, a stanu tego nie można usprawiedliwić zewnętrzną, niezależną od organu przeszkodą. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.