I OSK 843/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 53/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 53/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy oraz zasądził zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, wnioskiem z [...] listopada 2019 r. wystąpiły do Prezydenta [...] o odtworzenie akt sprawy dotyczącej przekazania w zarząd [...] Dyrekcji [...] nieruchomości położonych we [...], aktualnie działek nr [...], [...] obr. [...]. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie nr decyzji, daty jej wydania, organu, który ją wydał, waloru jej ostateczności oraz przedłożenia dokumentów pośrednich uprawdopodobniających, że postępowanie toczyło się i zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji - w terminie 7 dni. Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżąca Spółka złożyła do akt sprawy żądane dokumenty. W odpowiedzi na ww. pismo, Prezydent [...], na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. W argumentacji wskazał, że złożone przez skarżącą dokumenty nie stanowią uzupełnienia braków formalnych wniosku o odtworzenie akt. Dokumenty te nie potwierdzają bowiem, że postępowanie o przekazanie w zarząd ww. nieruchomości toczyło się i zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, a tym samym brak jest pewności czy akta sprawy w ogóle istniały. W wyniku rozpoznania ponaglenia Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie z uwagi na nieprzysługiwanie stronie procesowego środka ochrony, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, kontroli sądowej nie podlega skarga na bezczynność w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy, bowiem postępowanie o odtworzenie akt nie jest postępowaniem merytorycznym – w rozumieniu art. 1 K.p.a., gdyż nie rozpatruje się w nim sprawy indywidualnej, której rozstrzygnięcie dotyczy prawa i wymaga wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie takie ma jedynie charakter rekonstrukcyjny. Sąd podniósł ponadto, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. skardze do sądu administracyjnego podlegają tylko niektóre postanowienia, tj. takie, które wydawane są w toku postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnego, normowanego treścią Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej a także niektóre postanowienia wydawane na podstawie upoważnień zawartych w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Postanowienie w przedmiocie odtworzenia akt spraw nie mieści się w granicach kognicji sądów administracyjnych, a zatem w granicach tej kognicji nie mieści się także zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – zastosowanie przepisów art. 3 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w sytuacji, kiedy nie powinny zostać zastosowane i przyjęcie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z uwagi na to, że w opinii WSA we Wrocławiu przedmiotowa sprawa nie wchodzi w zakres kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne, ani stosowania innych środków określonych w ustawie, a w konsekwencji odrzucenie skargi; – niezastosowanie przepisu art. 297 P.p.s.a. w sytuacji, kiedy powinien zostać zastosowany i przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie odtworzenia akt nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa sprawa nie wchodzi w zakres kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne, ani stosowania innych środków określonych w ustawie i odrzucenie skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Analizowana sprawa dotyczyła wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o odtworzenie akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta [...] o przekazanie w zarząd [...] Dyrekcji [...] nieruchomości położonych we Wrocławiu, aktualnie działek nr [...] i [...], obr. [...]. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania o odtworzenie akt a jeśli tak, to jaki charakter ma to postępowanie. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o odtworzenie akt nie jest wprawdzie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, tym niemniej orzecznictwo oraz część doktryny uznaje, że tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne w procedurze administracyjnej a jego podstawę prawną stanowią przepisy procedury cywilnej lub sądowoadministracyjnej (ustawa P.p.s.a.), które w tym przypadku są stosowane per analogiam. Zgodnie zaś z poglądami, dotyczącymi postępowania o odtworzenie akt, obowiązującymi w ww. procedurach sądowych, postępowanie o odtworzenie akt ma charakter wyłącznie pomocniczy i rekonstrukcyjny a nie rozpoznawczy (zob. Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1977, t. II str. 596 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 957). Zatem postępowanie to nie ma charakteru merytorycznego i rozstrzygającego a jedynie charakter sprawozdawczy. Winne brać w nim udział wszystkie osoby zainteresowane w postępowaniu głównym a kończy je (zgodnie z regulacjami zawartymi w ww. procedurach sądowych - art. 727 K.p.c. i art. 297 P.p.s.a.) postanowienie "odtworzeniowe" organu, w którym określa on, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta lub ich część mają być odtworzone lub, że odtworzenie to nie jest możliwe. Nadmienić należy, że "warunkiem odtworzenia akt jest ich byt fizyczny w określonym czasie" (op. cit. str. 956), tym samym odtworzeniu mogą podlegać tylko dokumenty, których istnienie nie budziło nigdy wątpliwości. Zatem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania mającego na celu odtworzenie akt, w sytuacji gdy, np. jest kwestią wątpliwą, czy w sprawie w ogóle wydana została decyzja ostateczna o przekazaniu [...] Dyrekcji [...] ww. nieruchomości w zarząd. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie można przyjąć, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 1988 r. nr [...] ustalająca opłatę z tytułu użytkowania przedmiotowym gruntem jest potwierdzeniem wydania ostatecznej decyzji o przekazaniu spornej nieruchomości w zarząd. Skoro, jak już wyżej wspomniano, postępowanie o odtworzenie akt, z racji jego wyłącznie rekonstrukcyjnego charakteru, nie jest postępowaniem merytorycznym – w rozumieniu art. 1 K.p.a. - bowiem nie rozpatruje się w nim sprawy indywidualnej, której rozstrzygnięcie dotyczy prawa i z tego powodu wymaga wydania decyzji administracyjnej, to nie można twierdzić, że postępowanie odtworzeniowe lub bezczynność organu w takim postępowaniu podlega skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. dopuszcza bowiem wniesienie skargi jedynie na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienie kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skardze do sądu administracyjnego podlegają więc tylko niektóre postanowienia i dotyczy to tylko tych postanowień, które są wydawane w toku postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnego, normowanego treścią Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej a także niektóre postanowienia wydawane na podstawie upoważnień zawartych w przepisach materialnego prawa administracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 47 i 48). Z mocy z kolei art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skardze do sądu administracyjnego podlega bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4a P.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie niniejszej zaskarżona bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność jest bowiem dopuszczalna jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 297 P.p.s.a. wskazać należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten stanowi bowiem, że po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Postępowanie w sprawie odtworzenia akt w zwykłym trybie (art. 296 P.p.s.a.) prowadzone jest na rozprawie. Po przeprowadzeniu czynności, o jakich mowa w tym przepisie, sąd orzeka w formie postanowienia, w jaki sposób i w jakim zakresie akta mają być odtworzone albo że odtworzenie akt jest w ogóle niemożliwe (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI). Wskazać zatem należy, że Sąd I instancji nie mógł zastosować tego przepisu z uwagi na to, że sprawa nie wchodziła w zakres kontroli sądu administracyjnego. Z tego też względu należało przyjąć, że skarga [...] S.A. z siedzibą w [...], wniesiona do sądu wojewódzkiego była w tym przypadku niedopuszczalna – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż zaskarżone nią orzeczenie Prezydenta [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy nie stanowiło ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani postanowienia uregulowanego w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.