I OSK 84/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [..] w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 394/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [..] w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 394/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [..] w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] marca 2012 r., Nr [..], w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [..] lutego 2012 r., po wznowieniu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [..] w U. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [..] i [..], położonej w U., Burmistrz Miasta U. odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [..] grudnia 1996 r. stwierdzając, że podział przedmiotowej nieruchomości został przeprowadzony na wniosek jej właściciela, którym była Gmina Miejska U., a Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [..] w U. jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, położonej w U. przy ul. [..]. Burmistrz Miasta U. wyjaśnił, że stroną w postępowaniu o podział nieruchomości jest właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Ponadto, upłynął już pięcioletni termin na domaganie się wznowienia, co do przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8, art. 145a oraz art. 145b kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [..] w U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia [..] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [..] lutego 2012 r. Organ stwierdził, że zarówno w dacie wydawania kwestionowanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, Wspólnota Mieszkaniowa nie legitymowała się żadnym tytułem prawnorzeczowym do działek objętych decyzją podziałową. Brak jest zatem normy prawnej, z której odwołująca mogłaby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości, co sprawia, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie przysługiwał jej przymiot strony. Jako właściciel nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem nie legitymuje się do tej ostatniej tytułem prawnym, a zatem ma ona jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może bowiem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Brak przymiotu strony w postępowaniu podziałowym powoduje, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oddalając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [..] w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że stroną postępowania podziałowego nieruchomości jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a postępowanie podziałowe dotyczy wyłącznie interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego, gdyż tylko te podmioty, w ramach przysługującego im prawa, mogą dysponować nieruchomością i poddać ją podziałowi. Właścicielem obu dzielonych działek – nr [..] i [..] - była Gmina Miejska U. i podział nastąpił na wniosek i zgodnie z wolą ówczesnego właściciela działek. Z dokumentów przedkładanych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą wynika, że w już w październiku 1995 r., po uchwale Rady Miasta U. o wyznaczeniu działki Nr [..] do sprzedaży "przy ustalaniu podziału i sprzedaży działek nie uwzględniono przybudówki przylegającej do strony frontowej budynku nr [..]". Skarżąca Wspólnota nie wykazała w toku postępowania w niniejszej sprawie, że nie brała udziału w postępowaniu podziałowym, bowiem decyzja o podziale nieruchomości z dnia [..] grudnia 1996 r. doręczona została wnioskodawcy – Gminie Miasta U., a po sprzedaży jednego lokalu w budynku nr [..], Gmina była nadal właścicielką pozostałej części nieruchomości. Wspólnota Mieszkaniowa budynku mieszkalnego Nr [..], w jej dzisiejszym składzie w 1996 r. jeszcze nie istniała, a w każdym razie strona skarżąca tego nie wykazała. Istotną przeszkodą uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [..] grudnia 1996 r. jest także art. 146 § 1 kpa, który stanowi, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z pism członków Wspólnoty Mieszkaniowej, adresowanych do Burmistrza U., dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania wynika, że treść spornej decyzji podziałowej znana była członkom ówczesnej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku Nr [..] od dnia jej podjęcia, czyli – od 1996 r. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 394/12, Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [..] w U. zarzuciła naruszenie: - art. 28 kpa, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu podziałowym, - art. 151 § 2 kpa, poprzez nie uwzględnienie, że w przypadku braku możliwości uchylenia decyzji z uwagi na upływ okresu przewidzianego w art. 146 kpa, dopuszczalne jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, - art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez zamknięcie rozprawy pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przepisach poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest wiążącej definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Aby stwierdzić, czy Wspólnota może być stroną w postępowaniu podziałowym, trzeba zbadać jej interes prawny poprzez ustalenie konkretnych okoliczności. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie NSA, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Oznacza to, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest również podmiot, jeżeli w postępowaniu może być wydane orzeczenie godzące w jego chronione prawem interesy poprzez ograniczenie lub utrudnianie korzystania z przysługujących mu praw. Podział działki nr [..] miał wyraźny wpływ na działkę skarżącej poprzez ograniczenie członkom Wspólnoty wykonywania prawa własności terenu znajdującego się pod ich oknami w części frontowej od strony drogi publicznej. Jeżeli zatem podjęcie decyzji w postępowaniu podziałowym mogło zakłócać wykonywanie prawa własności przez Wspólnotę, to powinna być ona stroną tegoż postępowania. Poza tym zburzony budynek, który posadowiony był na nieruchomości objętej podziałem, był częścią składową budynku należącego do Wspólnoty i nie był w żaden sposób połączony z budynkiem należącym do sąsiedniej wspólnoty nr [..], na co wskazują załączone zdjęcia przedstawiające historię terenu działki nr [..] od 1950 r. Wyraźnie widać na nich, że budynek sklepu był trwale połączony z budynkiem nr [..] będącym własnością Wspólnoty nr [..]. Również wyrys mapy projektu podziału działek nr [..] i nr [..] wyraźnie przedstawia, że zburzony budynek bezpośrednio przylegał do działki nr [..] stanowiącej własność skarżącej, a od działki nr [..] oddzielała go inna działka i dopiero ten teren sąsiaduje bezpośrednio z dzieloną działką. Nie jest zatem zrozumiała teza, że Wspólnota nie miała interesu prawnego w sposobie dokonania podziału przedmiotowego terenu, na którym posadowiony był ten sklep. Ponadto twierdzenie, że budynek handlowy stanowi integralną część budynku nr [..] jest bezzasadne. Sąd w ogóle nie zbadał tej kwestii wskazując tylko, że istnieją wątpliwości co do autentyczności zdjęć. Nie ulega wątpliwości, że dla pełnego rozstrzygnięcia sprawy powyższe zagadnienie powinno być dokładnie rozpatrzone, tym bardziej, że we wcześniejszym toku postępowania organy administracji nie kwestionowały samego faktu, że przedmiotowy sklep był częścią składową budynku przy ul. [..], czyli skarżącej Wspólnoty. Podnoszony był jedynie argument, że skarżąca nie była właścicielem sąsiedniej działki, której granice uległy zmianie w wyniku przedmiotowego nowego podziału. Nie wydaje się zasadne powołanie się jedynie na samą inwentaryzację, który to dokument nie został doręczony stronie skarżącej, gdyż w aktach sprawy znajdowało się pismo z dnia [..] lipca 2011 r., do którego załączony został wyrys. Wyraźnie z niego wynika, że przedmiotowa działka nie była w żaden sposób połączona z budynkiem przy ulicy [..] a przylega do budynku skarżącej. Na zdjęciu widać ścianę budynku skarżącej po wyburzeniu sklepu. Jest tam nie tylko otwór drzwiowy prowadzący do sklepu, ale także widać nadproża, które umożliwiły wybicie ściany na połączeniu budynku skarżącej ze sklepem. Nie wyjaśnienie wskazanej okoliczności faktycznej (nie kwestionowanej wcześniej), niezbędnej do pełnego wyjaśnienia sprawy, narusza art. 113 § 1 ppsa. Sprawa nie była bowiem dostatecznie wyjaśniona, co nie pozwalało na zamknięcie rozprawy. Twierdzenie, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku mieszkalnego nr [..] w jej dzisiejszym składzie, w 1996 r. jeszcze nie istniała jest zupełnie bezzasadne. Brak jest bowiem w przepisach prawnych wymogów, aby uzależniać przymiot strony w postępowaniu od składu liczbowego czy personalnego danego podmiotu. Liczy się jedynie sam fakt, że w momencie podziału Gmina Miejska U. nie była jedynym właścicielem wszystkich lokali znajdujących się w budynku. Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu podziałowym dotyczącym działek nr [..] i nr [..], gdyż nie została o nim poinformowana. To, że decyzja o podziale nieruchomości z dnia [..] grudnia 1996 r. doręczona została wnioskodawcy - Gminie Miastka U., która po sprzedaży jednego lokalu w budynku nr [..] była nadal właścicielką pozostałej części nieruchomości - nie jest równoznaczne, że Wspólnota brała udział w postępowaniu. W momencie zbycia nieruchomości, wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa. W tym momencie jednostka samorządu terytorialnego, będąca właścicielem nieruchomości budynkowej, traci prawo do wyłącznego i samodzielnego decydowania o jej losach. W związku z tym, nie tylko gmina powinna być stroną postępowania, ale cała wspólnota, a więc gmina powinna powiadomić o sposobie administrowania wszystkich właścicieli lokali i zarządzać nieruchomością w sposób staranny i zgodny z prawdopodobną wolą wszystkich członków. Treść spornej decyzji nie była znana Wspólnocie od dnia jej podjęcia, ponieważ decyzja ta została przekazana Wspólnocie dopiero w 2011 r. Ponadto, okoliczności wskazane w art. 146 § 1 kpa nie stanowią podstawy do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Uzyskują one znaczenie po wznowieniu postępowania, gdy organ administracji rozpoznał merytorycznie sprawę i przystępuje do wydania decyzji na podstawie art. 151 kpa. Ich istnienie wyłącza możliwość rozstrzygnięcia przez organ co do istoty sprawy, natomiast nie stanowi przeszkody do stwierdzenia przez organ, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Obowiązek takiego orzeczenia wynika z art. 151 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił brak przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości stanowiącej w chwili podziału własność Gminy Miasta U. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem w postępowaniu wznowieniowym dokumentami przewidzianymi obowiązującym prawem, aby do nieruchomości objętej decyzją podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [..] grudnia 1996 r. przysługiwało jej prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego w czasie wydania tej decyzji, legitymujące do bycia stroną postępowania o podział nieruchomości. Powoływane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne dotyczące miejsca posadowienia budynku mieszczącego sklep nie zastępują obowiązku wykazania przysługiwania praw do nieruchomości stosownymi dokumentami. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała również, w jaki sposób powołana decyzja podziałowa wpłynęła na zakres przysługujących jej uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości, na której znajdował się budynek skarżącej. Przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) – jak w niniejszej sprawie – była zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dzielonej ze względu na wydzielenie w ramach jej granic i powierzchni części oznaczonych nowymi numerami ewidencyjnymi, jako ewidencyjnie odrębne działki gruntu. Taki przedmiot podziału w żaden więc sposób nie wpływa na uprawnienia prawnorzeczowe przysługujące do nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości dzielonej. Ponadto, z treści decyzji podziałowej, wydanej w niniejszej sprawie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku w dniu [..] grudnia 1996 r., nie wynika, aby decyzja ta zawierała orzeczenie w jakikolwiek sposób kształtujące zakres wykonywania prawa przysługującego do nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości dzielonej. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność ograniczenia członkom Wspólnoty Mieszkaniowej wykonywania prawa własności terenu znajdującego się pod ich oknami w części frontowej od strony drogi publicznej w żaden sposób nie była ani przedmiotem, ani też wynikiem decyzji podziałowej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, na czym polegał związek tych ograniczeń z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku w dniu [..] grudnia 1996 r. Podnoszone natomiast w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące budynku sklepu nie mają znaczenia dla oceny zarzutów kasacyjnych, ponieważ zarzuty te nie zostały odniesione do przepisów procedury sądowoadministracyjnej z zakresu ustaleń faktycznych ocenianych przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu, aby Sąd naruszył art. 141 § 4 ppsa, który dotyczy przedstawienia i oceny w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych sprawy. Również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ocena skarżącej kasacyjnie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd nie oznacza, że Sąd jej nie wyjaśnił. Sąd odniósł się bowiem do ustaleń faktycznych organu oraz do zgłaszanych przez skarżącą argumentów. Sąd nie mógł natomiast dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych. Mógł jedynie ocenić, czy ustalenia organów były wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonych decyzjach. Skoro skarżąca kasacyjnie nie zgłosiła jednak zarzutu błędnej oceny ustaleń faktycznych, lecz jedynie zarzut zaniechania przez Sąd takich ustaleń we własnym zakresie, to nie mógł być on uwzględniony. Także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd art. 151 § 2 kpa nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek bowiem Sąd powołał się na okoliczność upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, jako przeszkodę w uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [..] grudnia 1996 r. po wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją, to okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, skoro brak przysługiwania skarżącej kasacyjnie przymiotu strony wobec tej decyzji wykluczał samo rozważanie przez organy administracji i Sąd wydania merytorycznego rozstrzygnięcia względem decyzji podziałowej. W związku z powyższym, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania przez organ nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.