I OSK 839/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 640/17 w sprawie ze skarg I.K., D.K., B.K. i S.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargi; 2. zwrócić I.K. i D.K. solidarnie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu od skargi.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 640/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg I.K., D.K., B.K. i S.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...]grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zamiany lokalu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz I.K. i D.K. solidarnie kwotę 300,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą, Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na wynajem trzech odrębnych lokali z zasobu m.st. Warszawy na rzecz lokatorów zamieszkujących w lokalu nr [...]przy ul. L. [...]w [...]w zamian za lokal aktualnie zajmowany oraz wyraził zgodę na wynajem jednego lokalu z zasobu. [...]na rzecz lokatorów zamieszkujących w lokalu nr [...]przy ul. L. w [...]w zamian za lokal aktualnie zajmowany. Najemcami lokalu nr [...]przy ul. L. na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego są skarżący I. i D.K.. Lokal ten składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 50,04 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 40,64 m2. W lokalu zamieszkuje 6 osób: I. i D.K., S.K. (syn) oraz B.K. (córka) wraz z dwójką małoletnich dzieci. Na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, z inicjatywy wynajmującego "zamiana zajmowanego lokalu jest konieczna ze względu na realizację inwestycji miejskich, polegających w szczególności na rozbiórce, zbyciu lub remoncie budynku bądź zmianie sposobu użytkowania budynku bądź jego części". W związku z powyższym skarżący wnioskami z dnia [...] lipca 2016 r. oraz [...]lipca 2016 r. wystąpili do urzędu o przydział trzech odrębnych lokali mieszkalnych ze względu na prowadzenie trzech odrębnych gospodarstw domowych, zły stan zdrowia D.K. oraz konflikty rodzinne. Organ rozpoznając ww. wnioski podał, że zgodnie z § 8 ust. 5 "dopuszcza się możliwość dokonania zamiany w trybie § 8 ust.1 pkt 2 lit. a na większą liczbę lokali w sytuacji, gdy osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzące poszczególne gospodarstwa domowe, spełniają kryterium określone w § 4 pkt 2". Ustalił też to kryterium w stosunku do skarżących. Uznał, że zasadnym jest wynajem jednego lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na rzecz Państwa K. w zamian za lokal aktualnie zajmowany oraz rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu (zgodnie z § 26 ust. 8 uchwały). W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 w zw. z 8 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały nr LVI11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zamiana jednego lokalu na większa liczbę lokali jest możliwa, w sytuacji, w której wszystkie osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcami, w tym najemca, spełniają kryteria z § 4 pkt 2 uchwały, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że kryteria wskazane w § 4 pkt 2 mają zostać spełnione wyłącznie przez osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, nie zaś najemca, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez odmówienie zamiany lokalu na rzecz większej liczby lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji powołał się na ocenę prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, stwierdzając, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd dokonując wykładni § 8 ust. 5 uchwały nr LVI11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. wskazał, że przepis ten świadczy niezbicie o tym, że wolą prawodawcy było wprowadzenie obowiązku dla organu, odniesienia się do materii związanej z osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzącymi poszczególne gospodarstwa domowe. Stosując omawiany przepis, organ winien więc przede wszystkim ustalić to, kto jest uprawniony do wspólnego zamieszkiwania z najemcą, czy osoba ta (względnie osoby), tworzą odrębne od najemcy gospodarstwo domowe, oraz czy spełnia kryterium dochodowe opisane w § 4 pkt 2 uchwały z 9 lipca 2009 r. W ocenie Sądu organ w sposób błędny odczytał jego treść. Uchybienie organu w odkodowaniu przepisu § 8 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. doprowadziło do tego, iż organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Nie ustalił bowiem tego, czy osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcami, tworzą odrębne od nich gospodarstwa domowe oraz czy spełniają kryterium dochodowe opisane w § 4 pkt 2 uchwały. Sąd uznał zatem, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 8 ust. 5 uchwały Nr LVI11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając: - obrazę art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; - obrazę § 8 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. poz. 3937 z późn. zm.), przez niewłaściwą interpretację tego przepisu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skarg skarżących jako nie podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, względnie o oddalenie skarg jako bezzasadnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargi wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucić ze względu na ich niedopuszczalność, co trafnie wytknięto w złożonej skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W § 2 pkt 1 przywołanego przepisu wskazano, że nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy droga sądowa jest niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może przybrać dwojaką postać: niedopuszczalności podmiotowej oraz przedmiotowej. W tym ostatnim przypadku chodzi o sytuację, w której strona domaga się kontroli aktu pozostającego poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonym treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi, której przedmiotem była uchwała organu samorządu m. st. Warszawy, mocą której nie wyrażono zgody na wynajem trzech odrębnych lokali z zasobu miasta na rzecz lokatorów zamieszkujących w dotychczasowym lokalu w zamian za ten lokal oraz wyrażono zgodę na wynajem jednego lokalu z zasobu miasta na rzecz lokatorów zamieszkujących w dotychczasowym lokalu w zamian za ten lokal. Tak oznaczony przedmiot postępowania nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 p.p.s.a. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozważając kwestię dopuszczalności skargi oparł się przede wszystkim na treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, uznając, że ma ona zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy w świetle treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd ten jest błędny, a skutkiem tego jest rozpoznanie skargi niedopuszczalnej, co naruszało art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii można zaliczyć uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym, jak również akty o charakterze indywidualnym. Trzeba jednak zarazem stanowczo podkreślić, że nie każdy akt podjęty przez organy gminy, który przybierze formę uchwały lub zarządzenia automatycznie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Wypada bowiem zastrzec, że organy te działają w dwóch płaszczyznach: dominium oraz imperium, a kognicja sądów administracyjnych rozciąga się na akty przynależne do tej drugiej kategorii. To właśnie sfera imperium jest tą, w której organ działa w pozycji nadrzędnej względem strony, a wykonywanie przyznanej mu władzy poddane jest kontroli sądów administracyjnych. Z kolei sfera dominium, to obszar, w którym organ reprezentując podmiot publiczny, działa w sferze "prywatnej", wchodząc w relacje cywilne, gospodarcze itp. z innymi uczestnikami obrotu. Charakterystyczne jest w tym przypadku wzajemne położenie stron tego stosunku – równorzędne, zaś ewentualne spory rozstrzygane są przed sądami powszechnymi. Zauważyć przy tym trzeba, że całkowicie umknęło z pola widzenia Sądu pierwszej instancji to, iż powołana przezeń uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. odnosiła się do aktu, będącego podstawą zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wśród wywodów zawartych w uzasadnieniu tej uchwały na szczególną uwagę zasługuje podkreślenie, iż cechę aktu z zakresu administracji publicznej będą posiadały te z nich, które dają organowi podstawę do podjęcia dalszych czynności, wywołujących skutki cywilnoprawne. Co istotne, i co zarazem również wyraźnie wyeksponowano w owej uchwale, postępowanie zmierzające do rozdysponowania lokalem stanowiącym składnik majątku gminy ma dwuetapowy charakter: pierwszy z nich dotyczy analizy i weryfikacji wniosku złożonego przez osobę uprawnioną (i ewentualnego wpisania ją na listę osób oczekujących na przydział lokalu); drugi natomiast odnosi się do podjęcia działań zmierzających do zawarcia cywilnoprawnej umowy najmu lokalu. Kontroli sądów administracyjnych mogą podlegać jedynie akty wydawane na pierwszym etapie, gdyż nie kreują one stosunku cywilnoprawnego, natomiast indywidualizują realizację publicznoprawnych obowiązków gminy wynikających z treści ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234). Tymczasem będąca przedmiotem skargi uchwała Zarządu [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. dotyczy zgody na zamianę lokalu. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się więc do zakwalifikowania (bądź nie) do zawarcia stosownej umowy, dającej prawo do korzystania z lokalu należącego do jednostki samorządu terytorialnego, lecz dotyczy dokonania zmiany treści istniejącego stosunku cywilnoprawnego. Tym samym powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na uchwałę NSA z dnia 21 lipca 2008 r. było nietrafne, jako że już na pierwszy rzut oka widać, iż zaskarżony akt odnosi się kwestii dysponowania lokalem mieszkalnym, nie zaś do ustalenia ewentualnego uprawnienia do ubiegania się o taki lokal. W kwestionowanym akcie na próżno szukać elementów sprawy administracyjnej, a przede wszystkim imperium, cechującego tego rodzaju stosunki prawne. Przeciwnie, lektura zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że wyrażona została w niej wola dysponenta nieruchomości samorządowej (dominium) odnośnie zgody na dokonanie zmian w obrębie istniejącej więzi cywilnoprawnej. Relacja pomiędzy właścicielem lokalu (m. st. Warszawa) a osobą władającą lokalem ma w opisywanym przypadku charakter stricte cywilnoprawny, przybierając postać więzi obligacyjnej (stosunku najmu). W konsekwencji należało stwierdzić, że jest to akt, który nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z przedstawionych względów, skoro skargi zostały wniesione w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlegają one odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznanie skarg i wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło więc z naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargi. O zwrocie uiszczonego przez I.K. i D.K. wpisu od ich skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl