I OSK 838/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 859/14 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 859/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę "S." Spółka z o.o. w O. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], Burmistrz B. zatwierdził podział nieruchomości położonej w gminie B., stanowiącej działkę nr [...] w obrębie W., ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej własnością "S." Sp. z o.o. w O. na szereg mniejszych działek. Na skutek w/w podziału, działki o numerach [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, jako przeznaczone pod drogi publiczne, stały się – z mocy prawa (art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) – własnością Gminy B. W związku z powyższym, wobec braku porozumienia stron zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa w/w działek przez Gminę B. Rozpatrując zaś po raz kolejny sprawę i w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 1119/13), Starosta O, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], orzekł o ustaleniu na rzecz "S" Spółki z o. o. w O. odszkodowania w wysokości [...] zł za działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położone w gminie B., a które przeszły - z mocy prawa - na własność Gminy jako publiczne drogi gminne i zobowiązał Burmistrza B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową – Z. G. w dniu 6 kwietnia 2013 r., który - wraz ze sprostowaniem - uwzględniał stan nieruchomości istniejący w dniu [...] czerwca 2011 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) oraz jej wartość - na dzień sporządzenia operatu. Ponadto wskazano, że rzeczoznawczymi majątkowa, aneksem z dnia 31 marca 2014 r., potwierdziła aktualność wspomnianego operatu a zatem wraz z jego sprostowaniem z dnia 20 maja 2013 r. oraz jego uzupełnieniem z dnia 9 października 2013 r. ( w zakresie zawartych treści i określonej wartości nieruchomości) mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Starosta podał także sposób i metodę szacowania wartości nieruchomości, przyjętą przez biegłą oraz przytoczył wyjaśnienia udzielone przez nią w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez strony. Odnosząc się zaś do złożonego przez Spółkę dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sporządzonego na zlecenie strony, Starosta stwierdził, że nie mógł on stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie ze względu na błędy, które wykluczały jego przydatność w postępowaniu. Wskazał przy tym na: niewłaściwy dobór transakcji porównawczych, brak informacji o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości przyjętych do analizy rynku, brak uzasadnienia wyboru cech i ich wag przyjętych w procesie szacowania, błędne przyjęcie: Cmax, Cś oraz ΔC, co wpłynęło na błędne wyliczenia wartości 1m² w tabelach na str. 14, błędnie określoną skalę przyjętych cech, przyjęcie do porównań nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele mieszkalno – usługowe, a nabyta została na poszerzenie drogi oraz wadliwe przyjęcie do porównań nieruchomości nr [...] i [...], gdyż były one przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ostatecznie organ przyjął złożone przez rzeczoznawczynię wyjaśnienia jako wyczerpujące, podkreślając przy tym, że wycena nieruchomości, dokonywana przez biegłego, wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma możliwości podważenia. Podkreślono też, że operat szacunkowy, sporządzony dnia 16 kwietnia 2013 r., został właściwie skorygowany i uzupełniony. Okazał się też wyczerpujący i logiczny, a zatem spełniał wszystkie wymogi formalne a ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedlała w sposób wiarygodny aktualną jej wartość. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez "S." Spółka z o.o. w O., Wojewoda W., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy podał, że operat, będący podstawą wyliczenia, należnego odwołującej się, odszkodowania został oceniony przez Komisję Opiniodawczo - Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O., która w opinii z dnia [...] września 2013 r. uznała, że wymagał on wprawdzie uzupełnienia we wskazanym przez Komisję zakresie, ale po jego uzupełnieniu mógł być wykorzystany do celu, w którym został sporządzony. W związku z tym Wojewoda podkreślił, że rzeczoznawczyni majątkowa przedłożyła uzupełnienie do operatu szacunkowego, uwzględniające wszystkie zastrzeżenia Komisji. W uzupełnieniu tym przedstawione zostały: obliczenie współczynnika zmiany cen, uzasadnienie przyjęcia trendu czasowego w wysokości 0 % miesięcznie, wyjaśniono zasady procedury wyceny i tok obliczeń. W operacie dokonano prawidłowo analizy i charakterystyki rynku nieruchomości a obiekty porównawcze opisane zostały pod względem przyjętych cech rynkowych. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut zawarty w odwołaniu, iż biegła nie dokonała w operacie szacunkowym wymaganych poprawek. Ponadto Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawczyni ustaliła, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie W. w gminie B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], działka nr [...] oznaczona została symbolem ,, [...] " - droga lokalna projektowana, a działka nr [...] - ,, [...] " - ulica dojazdowa projektowana. Uwzględniając zaś treść obowiązujących przepisów i ilość nieruchomości drogowych, położonych na terenie gminy B. oraz porównywalnych gmin w powiecie o., wartość rynkową gruntu biegła określiła według aktualnego sposobu użytkowania, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 307 poz. 2109 z późn. zm.), stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analizą został objęty rynek lokalny, obejmujący obszar gminy B. oraz - ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych - obszar gmin porównywalnych w powiecie o. Do analizy biegła przyjęła nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości, tj. lokalizacji nieruchomości i wartość inwestycyjnej. Wyjaśniła przy tym, że nie uwzględniła w tym przypadku jako cechy rynkowej "wielkości powierzchni nieruchomości", gdyż o wielkości powierzchni i kształcie działek, nabywanych pod drogi, decyduje przebieg pasa drogowego. Ponadto Wojewoda zaakcentował, że biegła odrzuciła transakcję, zawartą w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 2010 r. (rep. [...]. Nr [...]), gdyż stanowiła ona umowę przeniesienia własności tytułem aportu do spółki i została zawarta pomiędzy spółkami ojca i syna, a przy tym dodatkowo data tej transakcji odbiegała o ponad 2 lata od daty obecnie dokonywanej wyceny. Poza tym biegła odrzuciła także transakcję, zawartą w dniu [...] października 2012 r. (rep. [...]. Nr [...]), gdyż w tym przypadku cena transakcyjna rażąco odbiegała od średnich cen istniejących na badanym rynku (kupujący działał w sytuacji przymusowej). W ocenie zatem organu drugiej instancji, uzupełnienie operatu szacunkowego spełniało warunki formalne, oparte było na prawidłowych danych, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomość wycenianą z nieruchomościami porównawczymi. Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sporządzonego na zlecenie odwołującej się, Wojewoda podkreślił przede wszystkim, iż został on wykonany w innym celu, niż cel, w jakim sporządzono opinię na zlecenie Starosty O., a poza tym był wadliwy. Zawierał niejasności i błędy dyskwalifikujące go jako materiał dowodowy, mogący być podstawą ustalenia odszkodowania w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie, w związku z dalszymi zarzutami zawartym w odwołaniu, Wojewoda wyjaśnił, że - zgodnie z art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.) dalej: "u.g.n.", organ administracji publicznej, aby ustalić odszkodowanie za grunt, który przeszedł - z mocy prawa - na własność jednostki samorządu terytorialnego, zobligowany jest do uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Operat ten wprawdzie nie podlega kontroli merytorycznej organu, gdyż niedysponując wiadomościami specjalnymi, organ nie może wkraczać w zakres uprawnień biegłego, ale operat ten organ bada pod względem formalnym. Sprawdza zatem czy: operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda stwierdził zatem, że biegły nie ma prawnego obowiązku podania szczegółowych danych o transakcjach nieruchomości podobnych, przy wycenie nieruchomości to on dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, kierując się celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, ale także dostępnymi danymi o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dobór cech wpływających na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym oraz samych transakcji porównawczych również pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu, gdyż obejmuje on wiedzę specjalistyczną, wymagającą znajomości rynku transakcyjnego, której organ nie może podważyć. Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał za niezasadny zawarty w odwołaniu zarzut zaniechania podania w operacie numerów działek i obrębów, w których były one położone. Wyjaśnił też, że organy administracji publicznej nie mają prawnego umocowania, by nakazać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcie wskazanych przez stronę danych transakcyjnych. Ponadto Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującej się, że wartość inwestycyjna nie jest cechą nieruchomości, gdyż – jak wyjaśnił – do cech rynkowych nieruchomości należą m. in. ich właściwości: lokalizacyjne, fizyczne, techniczno - użytkowe i prawne, które wpływają w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen. Biegła w swojej opinii stwierdziła natomiast, iż na wysokość cen gruntów, stanowiących grunty nabywane na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiące tereny komunikacyjne położone na terenie gminy B.i gmin porównywalnych w województwie [...] miała wpływ lokalizacja nieruchomości oraz wartość inwestycyjna. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2014 "S." spółka z o.o. w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której twierdziła, że decyzje organów obu instancji zostały wydane wyłącznie o treść wyroków sądów i opinii ekspertów, a nie w oparciu o przepisy prawa. Podnoszono, że biegła nie uzupełniła operatu szacunkowego w sposób wskazany w opinii Zespołu Opiniodawczo – Rozjemczego a ponadto operat ten został sporządzony wadliwie, gdyż do porównania wybrano niewłaściwe nieruchomości (o najniższej cenie) natomiast pominięto transakcje wskazane przez skarżącą. Do operatu nie dołączono też niezbędnych dokumentów. Skarżąca kwestionowała ponadto: prawidłowość przyjętych przez biegłą cech rynkowych, dobór nieruchomości porównywanych oraz ważność operatu. Poza tym przedstawiono własny sposób ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości, wyliczony na kwotę [...] zł plus VAT. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicząca w postępowaniu Gmina B. wnosiła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2014 r. skarżąca podniosła m.in. zarzut niezasadnego pominięcia przez biegłą transakcji zawartej w dniu 10 czerwca 2010 r. oraz braku podstawy prawnej i jednocześnie sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji. Wnosiła przy tym o dopuszczenie przed Sądem dowodu z "alternatywnej" wyceny biegłej lub dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie była on uzasadniona. Na wstępie, Sąd powołując się na związanie (art. 153 p.p.s.a.) prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 1119/13), wskazał, że w w/w wyroku Sąd podzielił stanowisko Wojewody W., zawarte w poprzednio wydanej decyzji (kasacyjnej) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] a sprowadzające się do poglądu, iż operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie na zlecenie Starosty O., po jego uzupełnieniu przez rzeczoznawczynię majątkową – zgodnie z opinią Zespołu Opiniodawczo – Rozjemczego – mógł być wykorzystany do celu, w którym został sporządzony. Ponadto podkreślił, że w wyroku tym Sąd przesądził o zasadności odrzucenia przez biegłą dwóch, wskazanych przez skarżącą transakcji oraz wyraził wiążący pogląd o tym, że przepisy art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzują szczegółowo sposoby określania wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa na inwestycje drogowe a żaden przepis nie uprawnia organu do nakazania biegłemu przy dokonywanej wycenie, wzięcia pod uwagę konkretnej nieruchomości. Organ dysponuje bowiem prawem oceny dowodów, nie może jednak - w przypadku opinii biegłego – wpływać, jak chciałaby tego skarżąca spółka, na sposób ich przeprowadzenia. W związku z powyższym – zdaniem Sądu - organy administracji prawidłowo oceniły, uzupełniony przez biegłą w dniu 9 października 2013 r., operat szacunkowy z dnia 16 kwietnia 2013 r. wraz ze sprostowaniem z dnia 20 maja 2013 r. i aneksem z dnia 31 marca 2014 r., uznając, że biegła uzupełniła operat szacunkowy zgodnie ze wskazaniami, zawartymi w opinii Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej. Komisja ta – jak wywodził Sąd - wskazała bowiem na konieczność uzupełnienia opisów rodzaju użytków i informacji o uzbrojeniu nieruchomości, zarzuciła brak uzasadnienia przyjętego trendu czasowego i przyjęcia cech rynkowych nieruchomości podobnych oraz nakazała uzupełnienie opisów i objaśnień procedury szacowania. Odnosząc się natomiast do kwestii określenia wartości nieruchomości, Komisja zarzuciła, że biegła nie przedstawiła opisów stanów nieruchomości podobnych w tabeli na str. 11 i 12, zaznaczając, że w odpowiedzi na pytanie Zespołu, biegła opisała cechy rynkowe obiektów transakcyjnych, w tym cechę: "wartość inwestycyjną". Komisja wskazała ponadto, że obliczenia w tabeli na str. 15 - Obliczenie wielkości poprawek określenie wartości rynkowej części nieruchomości - bez wyjaśnienia zasady procedury i przedstawienia toku obliczeń zrozumiałego dla odbiorcy operatu, są jedynie zestawieniem w tabeli, a wobec tego Zespół zobligował biegłą do przedstawienia toku obliczeń. Sąd podkreślił zatem w tym miejscu, że w uzupełnieniu do operatu szacunkowego biegła podała, jaki rodzaj użytków stanowią wyceniane działki oraz opisała uzbrojenie sąsiednich działek. W załącznikach do uzupełnienia operatu przedstawiła zaś sposób, w jaki obliczyła współczynnik zmiany cen ze względu na upływ czasu oraz analizę wpływu cechy rynkowej wielkości powierzchni nieruchomości na ceny gruntów nabywanych na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiących tereny komunikacyjne. Z powyższych analiz wynikało przy tym, że w okresie od maja 2011 r. do lutego 2013 r., nie zanotowano wzrostu wartości lub spadku średnich cen transakcyjnych badanych nieruchomości, a także że powierzchnia działek nabywanych pod drogi nie wpływała na ceny transakcyjne. Uzupełniając opis i objaśnienia procedury szacowania, biegła szczegółowo wskazała na kolejne etapy procedury szacowania, odsyłając do właściwych tabeli. Wyjaśniła również zasady procedury szacowania i przedstawiła tok obliczeń wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Podała, że zgodnie z Notą Interpretacyjną nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" pkt. 4.1. przy stosowaniu metody porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi, o znanych cenach transakcyjnych i cechach. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Wyjaśniła także procedurę postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami, wskazując kolejno na utworzenie zbioru nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiących podstawę wyceny; aktualizację cen transakcyjnych na datę wyceny; ustalenie cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości; ocenę wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych; ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych; wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny z ich niezbędną charakterystyką; charakterystykę wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych; przeprowadzenie porównań nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określenie wielkości poprawek, wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań; obliczenie skorygowanej ceny transakcyjnej każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek; obliczenie wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach, lub średniej ważonej, jeśli wiarygodność otrzymanych wyników jest zróżnicowana oraz na określenie wartości wycenianej nieruchomości na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. Wobec powyższego, Sąd uznał, że stanowisko organów, iż biegła uzupełniła operat szacunkowy, usuwając wszystkie wskazane w opinii Komisji braki, mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki. Za niezasadne Sąd ocenił także zarzuty skarżącej Spółki skierowane pod adresem operatu szacunkowego z dnia 16 kwietnia 2013 r. Powołując się bowiem na treść art. 157 ust. 1 u.g.n., wyjaśnił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Kwestionowany operat szacunkowy został zaś poddany – na wniosek skarżącej - takiej ocenie, a zatem skoro biegła uzupełniła go, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w opinii Komisji, to zarzuty merytoryczne zawarte w skardze, dotyczące tego operatu, nie mogły zostać uwzględnione. Podobnie Sąd ocenił skuteczność powoływania się przez skarżącą na własne obliczenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Wskazał przy tym, że nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 u.g.n.). Poza tym, wyjaśnił, że - zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie jednak do ust. 4 tego artykułu, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego a potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Skoro więc biegła w aneksie z dnia 31 marca 2014 r. dokonała aktualizacji operatu szacunkowego, to mógł on stanowić podstawę do orzekania w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, jak zaakcentował Sąd - niemożliwe było w niniejszej sprawie odrzucenie operatu szacunkowego i orzekanie o wysokości odszkodowania tylko na podstawie transakcji wskazanych przez skarżącą. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 tej ustawy - wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1). W myśl zaś art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. W przepisie art. 134 u.g.n. przewidziano zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wobec tej sytuacji – zdaniem Sądu - niedopuszczalne byłoby ustalenie wysokości odszkodowania z pominięciem dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnioną do tego osobę. Dowód ten Sąd uznał za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu, zaznaczając, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien natomiast dokonać oceny tego dowodu według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe (art. 7, 77 §, art. 80 k.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd przyjął, że zasadnie organy obu instancji dokonały oceny operatu szacunkowego, zasadnie uznając ten dowód za podstawę orzekania o wysokości odszkodowania za przejęte działki, prawidłowo też odmawiając uznania operatu przedstawionego przez stronę jako wadliwego i zawierającego błędy wykluczające jego wartość w przedmiotowym postępowaniu. Niezasadny – w ocenie Sądu - był ponadto zarzut oparcia skarżonej decyzji o akty niemające mocy powszechnie obowiązującej. W kontrolowanym postępowaniu, jak wyjaśnił Sąd, ograny obu instancji prawidłowo bowiem zastosowały cytowane wyżej przepisy prawa materialnego a okoliczność, że w uzasadnieniu prawnym decyzji powołano się na poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych nie oznaczało, że ich treść była podstawą rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do wniosków skarżącej o dopuszczenie jeszcze jednej opinii rzeczoznawcy, Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, z zastrzeżeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sytuacja taka jednak nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Ostatecznie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie, a przy jej wydawaniu nie naruszono również przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, "S." Spółka z o.o. w O. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w postaci: (cyt.) "(...) art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 8 Konstytucji, art. 128 ust. 1 ugn, art. 134 ust. 3 i 4 uon, gdzie wyraźnie zapisano, że bierze się pod uwagę wartość korzystniejszą dla wywłaszczanego, oraz: 2. Na podstawie art. 6; art. 7; art. 8; art. 9; art. 11; art. 12; art.75; art. 77 § 1; art. 80; art. 111; art. 138 § 2; art. 156 § 1 pkt 2 KPA , art. 128; art. 134; art. 150 ust. 1 pkt 1; art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt. 16; art. 155 ust. 1 pkt 1; 3; 5; 7; art. 155 ust 2; Art. 157 ust 1 i 4 art. 175 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 56 ust. 1 pkt 7; ust. 4 Rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. z późn. zm.". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła (cyt.): "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości" podnosząc, że (cyt.): "skarga kasacyjna wobec podniesionych w uzasadnieniu zarzutów jest oczywiście uzasadniona". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2015 r. skarżąca zawarła ogólną ocenę jakości pracy rzeczoznawców majątkowych, w tym biegłej Z. G. a także postulat dotyczący rozumienia pojęcia "transakcji rynkowych" w odniesieniu do nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi. W kolejnym zaś piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. poinformowano o wypowiedzeniu pełnomocnictwa i przyczynach niestawiennictwa Prezesa Spółki na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. W związku z tym do pisma dołączono merytoryczne stanowisko skarżącej Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione. W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zawarte w niej zarzuty zostały podzielone na dwie grupy. W pierwszej z nich wskazano na naruszenie (cyt): "art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 8 Konstytucji, art. 128 ust. 1 ugn, art. 134 ust. 3 i 4 uon, gdzie wyraźnie zapisano, że bierze się pod uwagę wartość korzystniejszą dla wywłaszczanego", w drugiej natomiast wymieniono (cyt.): art. 6; art. 7; art. 8; art. 9; art. 11; art. 12; art.75; art. 77 § 1; art. 80; art. 111; art. 138 § 2; art. 156 § 1 pkt 2 KPA , art. 128; art. 134; art. 150 ust. 1 pkt 1; art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt. 16; art. 155 ust. 1 pkt 1; 3; 5; 7; art. 155 ust 2; Art. 157 ust 1 i 4 art. 175 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 56 ust. 1 pkt 7; ust. 4 Rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. z późn. zm.". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W rozpoznawanej zaś sprawie, wprawdzie skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną bo podpisał ją radca prawny, posiadający pełnomocnictwo skarżącej i wymieniono w niej kilkadziesiąt przepisów prawa, ale skarga ta – pod względem formalnym – nie jest prawidłowa. Przede wszystkim nie precyzuje, które z wymienionych w niej zarzutów mają charakter materialnoprawny a które procesowy. Tymczasem – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – różna jest konstrukcja obu w/w podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zaś, ani w jaki sposób (poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) zaskarżony wyrok – jego zdaniem - naruszył prawo materialne, ani nie wykazuje na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów procesowych, chociaż art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie procesowym jedynie, jeśli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zatem tego rodzaju zarzutów obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie tej okoliczności. Praktycznie zatem należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera jedynie wymienienie kilkudziesięciu przepisów prawa, niepowiązanych ze sobą, choć podzielonych na dwie grupy, z tym że przepisy ujęte w grupie drugiej mają charakter mieszany (część procesowy a część – materialny). Na czym zaś naruszenie tych przepisów przez Sąd Wojewódzki miałoby w tym przypadku polegać, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił. Nie wynika również z treści skargi kasacyjnej powód, dla którego wymienione w niej przepisy zostały w taki sposób pogrupowane. Ponadto, wprawdzie we wniosku kasacyjnym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że (cyt.): "skarga kasacyjna wobec podniesionych w uzasadnieniu zarzutów jest oczywiście uzasadniona", ale uzasadnienie to, sporządzone nawiasem mówiąc w sposób niezmiernie chaotyczny, mało czytelny i niedokładny, z małymi wyjątkami, nie pozwala na ustalenie, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd Wojewódzki poszczególnych, konkretnych przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej jako zarzuty. Skład orzekający pragnie w tym miejscu zaakcentować, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej zatem należy wskazać konkretny przepis (w tym akt prawny w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi (a nie "zbitce" kilkudziesięciu przepisów nawet ze sobą niepowiązanych). Sąd Kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Nadmienić wypada, że na powyższe pozostaje bez wpływu treść pisma procesowego skarżącej z dnia 22 czerwca 2015 r., którego treść zawierała przede wszystkim ogólną ocenę jakości pracy rzeczoznawców majątkowych, w tym biegłej Z. G. a także postulat dotyczący rozumienia pojęcia "transakcji rynkowych" w odniesieniu do nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi, ani też pisma zatytułowanego "Przemowa do Sądu", dołączonego do pisma procesowego z dnia 27 stycznia 2017 r., gdyż zawierało ono praktycznie powtórzenie części treści zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanym przypadku w zasadzie – jak wyżej wspomniano - poza nielicznymi wyjątkami (kiedy wyjaśnienie konkretnego zarzutu wynikało z uzasadnienia skargi kasacyjnej), brak było możliwości odniesienia się przez Sąd Kasacyjny do wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania na rzecz "S." Spółka z o.o. z siedzibą w O. z tytułu przejęcia przez Gminę B. – z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. - prawa własności działek ewidencyjnych, położonych w tej Gminie, w obrębie W., a oznaczonych (po podziale działki nr [...]) numerami: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, jako przeznaczonymi pod drogi publiczne. Zaskarżoną zaś do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewoda W. utrzymał w mocy, wydaną w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 1119/13), decyzję Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r., w której orzeczono o ustaleniu na rzecz "S." Spółki z o. o. odszkodowania za w/w działki w wysokości [...] zł. Podstawą ustalenia kwoty odszkodowania był przy tym operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową – Z. G. w dniu 6 kwietnia 2013 r., a który to operat - wraz ze sprostowaniem - uwzględniał stan nieruchomości istniejący w dniu 20 czerwca 2011 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) oraz jej wartość - na dzień sporządzenia operatu. Istotne w sprawie było także to, że biegła, aneksem z dnia 31 marca 2014 r., potwierdziła aktualność w/w operatu a zatem – po myśli art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat ten mógł stanowić podstawę dla decyzji ustalającej odszkodowanie. Dodać też trzeba, że powyższy operat był przedmiotem oceny, dokonanej przez Komisję Opiniodawczo - Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O., która w opinii z dnia [...] września 2013 r. uznała, że wymagał on wprawdzie, określonego w opinii Komisji, uzupełnienia, ale - po jego dokonaniu - mógł być wykorzystany do celu, w którym został sporządzony. Z uwagi na to zaś, że – jak przyjął to Sąd Wojewódzki a wcześniej organy obu instancji - biegła uzupełniła w powyższym zakresie sporządzony w toku postępowania odszkodowawczego operat, był on podstawą wydania w tym przypadku decyzji odszkodowawczej. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wyjaśnić więc trzeba, że odszkodowanie uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Jednocześnie zwrócić należy też uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Tego rodzaju rozumienie pojęcia "słusznego odszkodowania" jest zgodnie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nic nie wskazuje na to, aby zaskarżony wyrok pojęcie to definiował w sposób odmienny. Okoliczność zaś, że skarżąca stała na stanowisku, iż przyznane jej odszkodowanie było zbyt niskie, nie mogło jeszcze dowodzić by można było uznać, że w sprawie doszło do odmiennej wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przewidujący, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Przede wszystkim bowiem nie wiadomo (skarga kasacyjna tego nie wyjaśnia), jakie przepisy Konstytucji RP Sąd I instancji miałby w tym przypadku zastosować. Wskazać przy tym trzeba, że generalnie powszechnie przyjmuje się, że w/w przepis odnosi się do konstytucyjnych postanowień, dotyczących: wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Kategorie te zaś wydaje się nie były przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do ostatniego zarzutu wymienionego w grupie pierwszej, tj art. 134 ust. 3 i 4 u.o.n.", skład orzekający wyjaśnia, że nie jest mu znany w/w przepis, gdyż nie jest mu znany akt prawny o nazwie "u.o.n.". Ponadto skarżąca twierdziła, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. bowiem, jak należy wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 3), Spółka przedstawiła w toku postępowania administracyjnego "dowody bezpośrednie" i operat sporządzony na jej zlecenie przez innego biegłego, a organ nie zwrócił się o jego ocenę do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców majątkowych a zatem nieposiadając wiadomości specjalnych, nie był uprawniony do oceny tego operatu. W związku z powyższym wskazać trzeba, że dla ustalenia, że (jak stwierdziły to organy) w operacie tym były wadliwości takie jak np: brak informacji o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości przyjętych do analizy rynku, brak uzasadnienia wyboru cech i ich wag przyjętych w procesie szacowania, przyjęcie do porównań nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele mieszkalno – usługowe, a nabyta została na poszerzenie drogi oraz wadliwe przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, posiadanie wspomnianych wyżej wiadomości specjalnych nie było konieczne, gdyż powyższe uchybienia są dla każdego zrozumiałe. Nietrafne okazały się także zarzuty dotyczące art. 153 ust. 1 i art. 155 ust. 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Autor skargi kasacyjnej podkreślał, że biegła nie powołała numerów działek (ani obrębu w jakim się znajdowały), które stanowiły materiał porównawczy (str. 7 skargi kasacyjnej). Tymczasem art. 153 ust. 1 u.g.n. wyjaśnia na czym polega podejście porównawcze i kiedy stosuje się je a art.155 ust. 2 u.g.n. stanowi jedynie, że wykorzystane w operacie szacunkowym dane, o których mowa w ust. 1, mogą mieć formę wypisów i Wyryków, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Dane zaś, o których mowa w art. 155 ust. 1 u.g.n. to dane o nieruchomościach, zawarte w: księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, rejestrach zabytków i innych dokumentach wymienionych przykładowo w tym przepisie. Z treści powyższych przepisów ustawowych nie wynika zatem obowiązek by rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do podania w operacie szacunkowym nieruchomości numerów działek, wchodzących w skład nieruchomości, stanowiących materiał porównawczy. Obowiązek taki nie wynika też z przepisów oraz § 56 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. Skoro również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) a opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) to nie można było skutecznie zarzucać Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie zwrócił uwagi, że organ stosował "w sposób niedopuszczalny formalną teorię dowodową", czym naruszył art. 75 § 1 k.p.a. (str. 8 skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie, jak zasadnie to wywiódł Sąd Wojewódzki, ustalenie należnego skarżącej odszkodowania mogło bowiem nastąpić tylko w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyliczenia własne strony takim dowodem być zaś nie mogły. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 78 § 2 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie tego przepisu polegało na tym, iż Wojewoda uchylił się od zajęcia stanowiska co do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz (cyt.) "... od orzeczenia stanu prawnego i faktycznie istniejącego w dacie wydania własnej decyzji" (str. 3 skargi kasacyjnej). W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Z tej przyczyny – w świetle wyżej przytoczonego wyjaśnienia omawianego zarzutu - zupełnie nie jest zrozumiale, dlaczego rzekomy brak odniesienia się Wojewody do zarzutów zawartych w odwołaniu miałby w istotny sposób (mający wpływ na treść rozstrzygnięcia) naruszać 78 § 2 k.p.a. Wreszcie, całkowicie chybionym a jednocześnie dowodzącym wspomnianej na wstępie chaotyczności uzasadnienia skargi kasacyjnej, był zarzut oparty na art. 138 § 2 k.p.a., a który to przepis – zdaniem autora skargi kasacyjnej – został naruszony poprzez brak wskazania w decyzji Wojewody (cyt.): " jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" (str. 4 skargi kasacyjnej ). Tymczasem zaskarżona decyzja nie była decyzją kasacyjną, opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a decyzją utrzymującą decyzję organu I instancji a więc miała swoje uzasadnienie w art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.