I OSK 837/24

Dnia 7 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1491/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1491/23 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w K. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (Kolegium) z [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zawiadomieniem z 9 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Katowice (Prezydent) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału działki położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w obrębie Dzielnicy B., w rejonie ulic H. D. i H. S., dla której Sąd Rejonowy Katowice-Wschód w Katowicach prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością Miasta Katowice. Decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...] (decyzja podziałowa), Prezydent, działając na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), zatwierdził podział powyżej opisanej nieruchomości wydzielając z niej dwie działki: nr [...] o pow. 0,0407 ha oraz nr [...] o pow. 0,0184 ha. Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w której nie uzasadniono "niezbędności" podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Uzasadniając swój interes prawny podała, że zajmowany przez nią budynek mieszkalny o pow. 355 m² jest położony na działce nr [...] o pow. 389 m², przy ulicy [...] nr [...] i bezpośrednio sąsiaduje z nowopowstałą działką nr [...]. Do spełnienia minimalnych wymogów do uznania działki Skarżącej za działkę budowlaną brakuje zatem 157 m². Z tego powodu istnieje jej roszczenie w stosunku do Miasta Katowice o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości lub jej części, co również nie wystarczy do zaspokojenia tego roszczenia, bezpośrednio wynikającego z art. 209a u.g.n. Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r., nr [...], Kolegium, na podstawie art. 61a w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, wskazując, że w niniejszej sprawie Skarżąca nie ma interesu prawnego. Przedstawiony we wniosku interes nie jest wystarczający i nie uprawnia do brania udziału w nieważnościowym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym podziału nieruchomości, gdyż ma cechy wyłącznie interesu faktycznego. Na powyższe postanowienie Skarżąca wywiodła skargę wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych, jak też wstrzymania wykonania decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że generalnie podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Skoro podział nieruchomości nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności nie kształtuje odmiennie granic między przylegającymi gruntami, ustawodawca nie wprowadza w postępowaniu podziałowym przesłanki np. ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, uzależniając podział nieruchomości zasadniczo od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz od dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny interesu prawnego Skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez pryzmat tego przepisu, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Katowice, zatwierdzająca podział nieruchomości, została wydana nie na podstawie art 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., lecz w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n.; b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 w zw. z art. 290a i w zw. z art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony, podczas gdy Skarżąca posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu wynikający z przysługującego jej roszczenia o przeniesienie własności części nieruchomości dzielonej i w tym celu przysługuje jej zarówno możliwość sądowego dochodzenia tego roszczenia jak i prawo do inicjowania postępowania działowego działki nr [...]. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach ewentualnie o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Kolegium i nakazanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w każdym z przypadków o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd kasacyjny zwraca uwagę na wstępie, że w petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazany został art. 290a u.g.n. Przepis taki nie istnieje w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak jednak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazanie art. 290a u.g.n. jako wzorca kontroli uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przywoływała bowiem konsekwentnie art. 209a u.g.n. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle którego co do zasady podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji mającej podlegać kontroli. Podziela również stanowisko, w świetle którego mogą zdarzyć się również sytuacje, w których podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Rację miał Sąd Wojewódzki podkreślając, że kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki wskazał, że skoro podział nieruchomości nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności nie kształtuje odmiennie granic między przylegającymi gruntami, ustawodawca nie wprowadza w postępowaniu podziałowym przesłanki np. ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wyjaśnił następnie, że odmiennie kształtuje się to zagadnienie w przypadku podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (art. 95 pkt 7 u.g.n.). Sąd uznał jednak, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Stanowisko to zakwestionowała Skarżąca w skardze kasacyjnej, podkreślając, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi, w decyzji podziałowej jako podstawę prawną wskazano właśnie art. 95 pkt 7 u.g.n. Jak podkreśliła Skarżąca, skoro w ocenie Sądu Wojewódzkiego w przypadku podziału, o którym mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n. problematyka przysługiwania interesu strony kształtuje się "odmiennie", to uznać należy, że interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich występuje. Rację ma Skarżąca podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie podział dokonany został na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, podlegająca podziałowi działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką [...], to jest działką na której posadowiony jest budynek Skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w Katowicach. Z pisma z 25 kwietnia 2022 r. skierowanego przez Wydział Gospodarki Mieniem do Wydziału Geodezji wynika, że w ramach projektowanego podziału wydzielone zostaną dwie działki. Planowana do wydzielenia działka nr [...] o powierzchni 407 m2 stanowić będzie zabezpieczenie roszczenia z art. 209a u.g.n., natomiast działka [...] o powierzchni 184m2 przewidziana jest do zbycia w drodze przetargu. W piśmie tym wskazano również, że dla wydzielonej działki [...] dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony przez ustanowienie służebności na działce [...]. Na podstawie decyzji podziałowej utworzone zostały dwie działki : nr [...] o powierzchni 0,0407 ha (sąsiadująca bezpośrednio z działką [...]) i [...] o powierzchni 0,0184 ha, przy czym działka ta, jak wynika z dołączonej do decyzji podziałowej mapy z projektem podziału, nie ma dostępu do drogi publicznej. W treści decyzji podziałowej wskazano również, że dokonywany jest on pod warunkiem, że przy zbywaniu nowopowstałych działek zostanie zapewniony do dostęp do drogi publicznej, spełniający wymóg, o którym mowa w art. 99 u.g.n. Z przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych wynika zatem, że już na etapie czynności poprzedzających wszczęcie postępowania w trybie art. 97 ust. 3 pkt 7 u.g.n. Prezydent uznał, że objęta planowanym podziałem działka jest niezbędna dla zaspokojenia roszczeń wynikających z art. 209a u.g.n. W konsekwencji, słusznie wskazuje Skarżąca, że dla uznania, czy przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, nie jest wystarczające odwołanie się do art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., zgodnie z który podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność Gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Istota sporu nie dotyczy bowiem prawidłowości wszczęcia przez Gminę będącą właścicielką spornej działki postępowania podziałowego. Dotyczy natomiast kwestii, czy Skarżąca ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji podziałowej dotyczącej przyległej działki, wydanej na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. W tym zakresie za zasadny uznać należało zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 i 95 pkt 7 u.g.n. i art. 209a u.g.n. poprzez odmowę przyznania jej przymiotu strony. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Skarżąca naruszenia powyższych przepisów upatruje w pominięciu przysługującego jej roszczenia z art. 209a u.g.n. o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i na etapie skargi do Sądu Wojewódzkiego Skarżąca powoływała się na art. 209a u.g.n. jako uzasadniający przysługiwanie jej przymiotu strony. Sąd Wojewódzki rozważając kwestię możliwości przyznania Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie badał jednak możliwości przyznania Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym z uwagi na roszczenie wynikające z art. 209a u.g.n. Jak sygnalizuje się w doktrynie w odniesieniu do zakresu zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. : "Chociaż wprost tego w ustawie nie napisano, to wydaje się zgodne z intencją ustawodawcy, by wydzielenie działki budowlanej wokół budynku mieszkalnego mogło też polegać na przyłączeniu części działki lub działek sąsiednich do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym – o ile te części byłyby niezbędna do prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego (np. ze względu na usytuowane na nich urządzenia związane z tym budynkiem lub konieczne dojazdy). O takiej intencji może świadczyć treść art. 209a u.g.n., jak również fakt, iż właśnie w takich przypadkach może się okazać bardzo potrzebna możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.(E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 95.) Zwrócić należy również uwagę na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2013 r. I OSK 2033/11. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że z uwagi na treść art. 97 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, przyjmuje się, że zasadniczo wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości jest wyłącznie jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Wskazał, że zasada ta nie jest bezwzględnie obowiązująca i w tym zakresie przywołał art. 209a u.g.n. by wyjaśnić następnie, że "w przypadku podziału nieruchomości przyległej stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego interes właścicieli lokali wymaga, aby dokonywany podział nie spowodował unicestwienia ich roszczenia wynikającego z art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście istotne znaczenie ma warunek zawarty w ustępie 1 omawianego przepisu wymagający, aby przyległa nieruchomość gruntowa lub jej część wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu spełniała warunek działki budowlanej, a także zapis zawarty w ustępie 4 punkcie 3 tego przepisu stanowiący, że omawiane roszczenie nie przysługuje, jeżeli wskutek jego realizacji nieruchomość przyległa przestałaby spełniać wymogi działki budowlanej. Zatem ochrona interesu właścicieli działki wydzielonej po obrysie budynku wymaga, aby przyległa działka została podzielona w taki sposób, żeby roszczenie o przeniesienie jej własności (w całości lub w części) było w ogóle możliwe. Dokonany podział może bowiem sprawić, że roszczenie o przeniesienie całości lub części nieruchomości przyległej okaże się niemożliwe." W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie z którym, do chwili obecnej właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową nie wystąpili wobec Skarbu Państwa z roszczeniem przewidzianym w art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając to stanowisko wyjaśnił, że istnienie tego roszczenia i konieczność jego ochrony nie jest warunkowana jego zgłoszeniem. Przywołane wyżej stanowisko wyrażone zostało w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu kasacyjnego pogląd wyrażony w cytowanym wyroku znajduje zastosowanie również dla oceny przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. W konsekwencji, w stanie faktycznym sprawy dla oceny przysługiwania Skarżącej przymiotu strony konieczne było rozważenie, czy wynikające z art. 209a u.g.n. roszczenie o przeniesienie prawa własności bądź użytkowania wieczystego przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej uzasadnia uznanie, że przysługuje jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. W tym zatem zakresie zarzut niezastosowania art. 28 k.p.a. w związku z art. 95 pkt 7 i art. 209a u.g.n. oraz 97 ust. 1 u.g.n. uznać należało za zasadny. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że z uwagi na nieprzywołanie przez Skarżącą konkretnej jednostki redakcyjnej art. 209a u.g.n., która miała zostać naruszona przez Sąd Wojewódzki, dalej idąca wypowiedź Sądu kasacyjnego co do naruszenia art. 209a u.g.n. nie była możliwa. W konsekwencji, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki ponownie rozważy, czy Skarżąca ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji podziałowej, uwzględniając zarówno podstawę prawną wydanej decyzji jak i argumentację Skarżącej dotyczą przysługiwania jej roszczenia z art. 209a u.g.n. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.