I OSK 837/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. N. o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2486/21 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt SK 64/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) wyrokiem z 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2486/21 - oddalił skargę M. N. (dalej: Skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.; dalej: "ustawa") prawo do rekompensaty wiązać należy z faktem przesiedlenia się z dawnych terytoriów Rzeczypospolitej Polskiej, a przez to pozostawienia zlokalizowanych tam nieruchomości, w okolicznościach pozostających w związku z wojną. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że dla uzyskania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP konieczne jest spełnienie przez właściciela nieruchomości warunku określanego w orzecznictwie jako warunek repatriacji, przesiedlenia się, a dokładniej warunku powrotu byłego właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że warunek ten nie jest warunkiem pozaustawowym, nieistniejącym. Na jego istnienie wskazuje, bowiem zarówno literalne brzmienie art. 1 ustawy (wykładnia językowa), jak również cel i sens ustawy, czyli jej ratio legis (wykładnia celowościowa), a także analiza historyczna wcześniejszych regulacji prawnych (wykładnia historyczna). Rezultat tych metod wykładni prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że warunek powrotu na terytorium Polski w jej obecnych granicach właściciela nieruchomości pozostawionej na Kresach jest konieczny dla przyznania uprawnienia przewidzianego ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie NSA (np. wyrok z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2763/13, z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2488/16, z dnia 15 stycznia 2019 r., I OSK 462/17, z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1794/18 czy z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 3343/19). Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wprawdzie następcy prawni przedwojennego właściciela nieruchomości powrócili do Polski, to jednak przesłanka opuszczenia Kresów, o której mowa w ww. art. 2 ustawy (jak trafnie wskazał Minister) nie odnosi się do następców prawnych właściciela nieruchomości, lecz do samego przedwojennego/-ych właściciela/li nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, wobec spadkobierców organ zobowiązany jest jedynie badać kwestię wykazania następstwa prawnego oraz obywatelstwo polskie. Spełnienie podstawowych warunków do otrzymania prawa do rekompensaty bada się wobec przedwojennych właścicieli nieruchomości. Brak ich spełnienia skutkuje odmową przyznania rekompensaty. Jeśli zatem przedwojenny właściciel nieruchomości nie spełnił wszystkich przesłanek z ustawy (nie repatriował się wobec śmierci) to, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób potwierdzić prawo do rekompensaty któremukolwiek z jego następców prawnych, którzy swoje uprawnienie do roszczenia wywodzą z prawa po przedwojennym właścicielu. W skardze kasacyjnej Skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej złożonej w dniu 12 kwietnia 2021 r., w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., I OSK 3077/19, w której wniesiono o stwierdzenie, że art. 2 ust. 1 [winno być "pkt 1"] w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uzależniają prawo do rekompensaty właściciela pozostawionych nieruchomości, mających na byłych terenach RP miejsce zamieszkania, od przesiedlenia się (repatriacji) w obecne granice Polski z przyczyn wskazanych w art. 1 ustawy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła m.in. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm.; dalej "k.p.a.") gdyż organy oraz Sąd I instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustaliły prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego, w tym pominęły fakty powszechnie znane, wskutek czego nieprawidłowo ustaliły, że prawo do rekompensaty nie przysługuje Skarżącej podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika fakt wprost przeciwny; - art. 145 p.p.s.a w związku z 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla ustalenia przesłanek prawa do rekompensaty i nie uznanie za wystarczające, że przedwojenny właściciel opuścił swój majątek z uwagi na działania wojenne - w wyniku rozstrzelania przez radzieckiego żołnierza we własnym domu w [...] 16 lipca 1944 r., posiadał obywatelstwo polskie, mieszkał w [...], na byłych terenach Polskich oraz opuścił swój majątek gdyż zmarł, z uwagi na działania wojenne w warunkach art. 2 pkt 1 ustawy; - art. 6, art.8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. a to naruszenie zasady legalności, zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, oceniania dowodów i rozstrzygnięcia sprawy, gdy w identycznych sytuacjach, przed rokiem 2017 r. w którym organy "wyinterpretowały przesłankę przesiedlenia", przyznawały prawo do rekompensaty w sytuacji śmierci właściciela z rąk oprawców i niemożliwości ucieczki i przybycia na obecne tereny Rzeczypospolitej Polskiej, a obecne stanowisko organów I i II Instancji oraz Sądu I instancji jest krzywdzące gdyż wprowadza dyskryminację Skarżących w stosunku do ww. Wnioskodawców. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania: - art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 1509; dalej: ustawa) poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką prawa do rekompensaty jest przybycie (przesiedlenie się) właściciela nieruchomości na obecne tereny Polski, gdy tymczasem ustawa nie stawia takiego wymogu, co wyraźnie potwierdzają: treść ustawy, okoliczności jej uchwalenia, treść uzasadnienia wyroku TK SK 11/12, kierunek nowelizacji art. 2 ustawy oraz dotychczasowe orzecznictwo, w tym wypracowane pod rządami poprzednich przepisów zabużańskich, a w konsekwencji bezprawną odmowę potwierdzenia Skarżącej prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną w [...], pomimo spełnienia wszelkich przesłanek do potwierdzenia tego prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w zw. art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadną odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 87, art. 10 w zw. z art. 95 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz podstawowe zasady wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, gdyż organy i Sąd I instancji naruszyły podstawowe zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, zaufania obywatela do państwa, zasadę swobodnej oceny dowodów, zasadę państwa prawnego realizującego pryncypia sprawiedliwości społecznej, zasadę działania na podstawie i w granicach praw, zapewnienie praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia oraz zakaz ograniczania obywatelowi praw skutkujących na gruncie tej sprawy brakiem przyznania rekompensaty za majątek pozostawiony na Kresach przez spadkodawczynię Skarżących, co jest szczególnie rażące w świetle fundamentalnych dla kwestii rekompensat orzeczeń tj.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1989 r. K 7/89, OTK 1989 Nr 1 poz.8, orzeczenia SN z 10 października 2003 r., II C 36/02, treści wyroku Wielkiej Izby ETPC w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniewski przeciwko Polsce. Powyższe przepisy kreują niekonstytucyjne ograniczenie prawa majątkowego (prawa do rekompensaty za utracone nieruchomości), które nie jest ani konieczne w demokratycznym państwie prawnym, ani nie służy realizacji żadnych istotnych wartości, natomiast narusza zasadę równej ochrony własności i innych praw majątkowych w związku z zasadą równości (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) a jednocześnie ograniczenie to pozostaje w związku z naruszeniem: zasady demokratycznego państwa polskiego w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zaufania do państwa i stanowiącego przezeń prawa (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji), zasady demokratycznego państwa prawnego w aspekcie zasady poprawnej legislacji (dostatecznej określoności i stabilności unormowań dotyczących praw jednostki) w związku z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (art. 64 ust. 1 i 2 i zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasady demokratycznego państwa prawnego w aspekcie zasady ochrony praw nabytych jako składowej zasady zaufania do państwa i stanowiącego przezeń prawa (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma przepisów szczególnych regulujących zawieszenie postępowania kasacyjnego, jednakże na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny może zatem zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na inne toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli wynik tego postępowania będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w toczącym się postępowaniu. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., II FZ 278/11). Wskazana we wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania skarga konstytucyjna w sprawie zgodności: art. 7 ust. 1 ustawy z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, zarejestrowana została pod sygn. akt SK 64/21 i wniesiona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym 8 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1918/19, a nie jak podaje autor skargi kasacyjnej – w sprawie I OSK 3077/19 (zob. uzasadnienie postanowienia TK z 28 października 2021 r., sygn. akt Ts 45/21, publ.: OTK ZU B/2021, poz. 158). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie celowe jest zawieszenie postępowania kasacyjnego ze względu na zagadnienie prawne tyczące się zgodności z Konstytucją RP przepisu stanowiącego podstawę prawną wyrokowania, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2021 r., sygn. akt Ts 45/21, nadano dalszy bieg skardze konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna kwestionuje zgodność art. 1 w zw. z art. 2 ustawy w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę "przemieszczenia" lub "zamieszkania" właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach z: – art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady równości wobec prawa w drodze wprowadzenia regulacji, która różnicuje konstytucyjnie chronione prawa obywateli polskich jedynie ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionych, co stanowi arbitralną przeszkodę w realizacji prawa do rekompensaty i uniemożliwia części Zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na okoliczność osiedlenia się po wojnie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy w związku z "wypędzeniem z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w głąb ZSRR oraz z uwagi na funkcjonujący wówczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ustrój komunistyczny", osiedlenie się następców właściciela nieruchomości na powojennym terytorium było praktycznie niemożliwe oraz zagrażało ich życiu i zdrowiu, co w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionej nierówności podmiotów wobec prawa przy spełnieniu pozostałych przesłanek opisanych w stawie; – art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze jego nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych wolności i praw; – art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej), zasady pewności co do prawa oraz zasady rzetelnej legislacji, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego w sytuacji takiego sformułowania zaskarżonych przepisów, które statuuje przesłanki realizacji prawa do rekompensaty w sposób niejasny i nieprecyzyjny; – art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady legalizmu i oparcia decyzji nie na źródłach powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, czego konsekwencją jest naruszenie prawa majątkowego w sytuacji, gdy pozaustawowa przesłanka "przesiedlenia się" na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub "zamieszkania" na obecnym terytorium właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, wyinterpretowana jest z odesłania zawartego w art. 1 ust 1 tej ustawy do tzw. układów republikańskich zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, które są pozbawione mocy prawnej i nie mogą stanowić podstawy dla przyznania lub odmowy przyznania prawa do rekompensaty, podczas gdy organy administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu działać muszą na podstawie i w granicach przepisów prawa, a źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są wyłącznie ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, co w konsekwencji uniemożliwia realizację prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej zależeć będzie od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro przyjęta do rozpoznania skarga konstytucyjna rozstrzygnie wątpliwości co do zgodności art. 1 w zw. z art. 2 ustawy w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę "przemieszczenia" lub "zamieszkania" właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach" z: art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.