I OSK 834/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Stalowowolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1423/21 w sprawie ze skargi W. W. i S. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Stalowowolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1423/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. W. i S. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W. Następnie pismem z dnia 17 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, tj. Starosty Stalowowolskiego z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2021 r., wskazując że naruszenie granicy działek [...] i [...], do których odnosi się przedmiotowa decyzja może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", który na podstawie art. 193 tej ustawy ma zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie wnioskującej o ochronę tymczasową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Nie oznacza to jednak – w przypadku spełnienia przesłanek – wydania automatycznie decyzji pozytywnej dla wnioskujących, gdyż pozostawiono to uznaniu sądu. Sąd orzeka więc opierając się na analizie argumentacji przedstawionej przez stronę. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Stalowowolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w celu sprostowania błędnych danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] wskazał, że naruszenie granicy działek [...] i [...], do których odnosi się przedmiotowa decyzja może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 17 marca 2022 r. właściciel działki nr ew. [...] bez wcześniejszego uprzedzenia samowolnie rozpoczął rozbiórkę ogrodzenia dzielącego obie działki, poprzez usuwanie rur oraz rozbijanie betonowych wzmocnień powstałych w 1972 r., a które zostały zainstalowane przez skarżącego. Ponadto stwierdził, że w razie uwzględnienia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego wyroku w całości brak wstrzymania wykonalności decyzji narazi skarżących na ponowne koszty postawienia płotu dzielącego sporne działki. Zwrócono przy tym uwagę, że właściciel dąży do zniszczenia nasadzeń oraz innych rzeczy związanych trwale z gruntem. W konsekwencji, zdaniem strony, brak wstrzymania wykonalności decyzji naraża skarżących na powstanie poważnych konsekwencji finansowych. Ponadto na spornej części działki znajdują się zabudowania, na budowę których skarżący otrzymał w dniu [...] lutego 2007 r. zgodę Wójta Gminy Pysznicy, a następnie która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w dniu [...] kwietnia 2007 r. Odnosząc się do tak sformułowanego żądania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku, który podlegałby wykonaniu. Wydanie zaskarżonej decyzji ma bowiem ten skutek, że obliguje odpowiednie organy administracji publicznej do odzwierciedlenia jej treści w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez sprostowanie błędnych danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...]. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Zatem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 666/07 ewidencja służy przede wszystkim polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, planowaniu przestrzennemu. Nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Mając powyższe na uwadze za nietrafne uznać należy argumenty strony dotyczące trudnych do odwrócenia skutków czy niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów ma niewątpliwie wtórny charakter do stanu prawnego. Stąd też na skutek wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można ani dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, a wszelkie spory zaistniałe pomiędzy skarżącym kasacyjnie a właścicielem działki nr ew. [...] w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym lub np. rozgraniczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania, uznał, że argumenty skarżącego nie mogą doprowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji bowiem nie wywołują skutków wskazanych we wniosku. Zdarzenia, na które powołuje się skarżący nastąpiły w wyniku działań właściciela gruntu, a nie powstały na skutek wykonania decyzji, które stanowić mogą jedynie podstawę do ujawniania zmian w ewidencji. Zagrożenia spowodowania znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków muszą być natomiast bezpośrednim następstwem wykonania zaskarżonej decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.